自主權(quán)并不代表發(fā)展能力

　　著重研究省直管縣的適合條件

　　中央一號(hào)文件第26條提到穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，探索省直接管理縣(市)的體制時(shí)，強(qiáng)調(diào)在“有條件的省份”展開。省直管縣到底應(yīng)該具備什么樣的條件

　　權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配

　　我想以已進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)的湖北和浙江為例來說明這一問題。湖北是2004年推動(dòng)省直管縣改革的，20個(gè)縣市，239個(gè)事項(xiàng)權(quán)下放，其中包括發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、旅游交通、勞動(dòng)人事、市場監(jiān)督、國土資源、水利環(huán)保、稅務(wù)財(cái)政等方面，涉及23個(gè)政府部門。浙江是2002年推動(dòng)省直管縣改革的，17個(gè)縣市，下放313項(xiàng)審批權(quán)，當(dāng)?shù)氐恼f法叫做“能放就放”，涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。實(shí)施的效果，浙江的成效非常明顯，縣域經(jīng)濟(jì)得到了很大的發(fā)展，有30個(gè)縣進(jìn)入全國百強(qiáng)縣。為什么呢

　　浙江的客觀條件比較有利于實(shí)施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年，浙江有11個(gè)地級(jí)市，66個(gè)縣，這個(gè)數(shù)字大致只是一些省份的1/2至1/3。二是面積較小。全省10.18萬平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的20多年前，多數(shù)縣之間也只在半天路程之內(nèi)。三是地級(jí)市實(shí)力較弱。當(dāng)時(shí)浙江僅7個(gè)地級(jí)市，國民收入僅占全省的23.5%，經(jīng)濟(jì)的主體是縣�？梢哉f，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)是“省直管縣”的一個(gè)根本原因。縣級(jí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)到一定程度才需要擴(kuò)大其權(quán)力，提高其自主力，權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則是權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。

　　自主權(quán)的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強(qiáng)

　　并不是每一個(gè)省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較落后并不是縣級(jí)政府權(quán)力過小的原因，還有其他諸如地理、觀念等因素的制約，不是只靠擴(kuò)大縣的權(quán)力就能解決的；有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，例如蘇州，如果由省直管縣會(huì)影響原有的良性結(jié)構(gòu)。

　　從試點(diǎn)情況看，省直管縣改革要取得實(shí)效，以下幾個(gè)方面的因素非常重要:一是省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。即省級(jí)財(cái)政有一定的財(cái)力來解決縣級(jí)財(cái)政困難或支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力。自主權(quán)的擴(kuò)大并不意味著發(fā)展能力的增強(qiáng)。如果一個(gè)縣(市)在擴(kuò)權(quán)之后.經(jīng)濟(jì)仍然不能得到發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級(jí)財(cái)政實(shí)力。如果市級(jí)財(cái)力較弱，縣級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，省直管縣，對縣的發(fā)展成效就會(huì)較好；如果市級(jí)財(cái)力較強(qiáng)，有能力幫扶縣級(jí)，則市管縣對縣的發(fā)展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個(gè)獨(dú)立平行發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，彼此除行政上的隸屬關(guān)系外，經(jīng)濟(jì)等其他方面的關(guān)系不大。五是有相應(yīng)配套的行政區(qū)劃改革。六是同一區(qū)域內(nèi)的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　作者系中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室研究中心處長 陳喜生