話題緣起推進(jìn)省管縣體制改革是今年中央一號文件的亮點(diǎn)之一。日前公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》第26條明確指出:“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”中央一號文件從改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實(shí)施省直管縣體制的角度著力解決“三農(nóng)”問題，可以說，這是對近年來“市管縣”體制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是上層建筑適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的重大改革，對于提高行政效能、壯大縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　“省管縣”改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)

　　界定各自權(quán)限加強(qiáng)績效考核提高調(diào)控能力

　　繼黨的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后，今年的中央一號文件再度鎖定“三農(nóng)”問題。兩個(gè)文件充滿了亮點(diǎn)，其中一個(gè)引人注目的亮點(diǎn)是確立了“省管縣(市)”體制改革的路徑。

　　這條改革路徑包括了兩個(gè)互相銜接的部分，一是在財(cái)政體制上推進(jìn)“省管縣(市)”改革；二是在有條件的省份，依法探索財(cái)政體制和行政體制統(tǒng)一的“省管縣(市)”改革。財(cái)政體制上的“省管縣(市)”改革已經(jīng)有了20多個(gè)省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，行政體制上的“省管縣(市)”改革也有局部地方的探索。經(jīng)驗(yàn)證明，“省管縣(市)”對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大作用和明顯效果。盡管如此，在推進(jìn)這項(xiàng)改革的過程中，仍有三大難點(diǎn)和三大重點(diǎn)值得重視。

　　管理幅度大小難以“一刀切”

　　難點(diǎn)之一是管理幅度大小問題。省級越過地級市直接管縣(市)，在管理體制上意味著減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度。這在理論上，有利于加快溝通速度、提高信息的真實(shí)性，也有利于降低管理成本、提高辦事效率。但實(shí)際效果如何，還取決于管理幅度的大小。“省管縣(市)”的幅度多少才合適呢有學(xué)者認(rèn)為50個(gè)左右最有效。我國目前有2700多個(gè)縣(含縣級市)，按照一個(gè)省區(qū)管轄大約50個(gè)縣算，我國的省級行政區(qū)劃應(yīng)該重新劃分為54個(gè)。但實(shí)際上不能如此簡單地操作，幅度的多少不能一刀切，起碼要考慮如下因素:一是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位原有經(jīng)濟(jì)水平:理論上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣越多，管理幅度可以越大，但實(shí)際上還必須考慮同一區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)縣與落后縣的比例。二是縣級單位的自主權(quán)和能力:自主權(quán)越大、能力越強(qiáng)，意味著可以減少省級單位的管理工作量，因而管理幅度可以加大。三是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位的差異性:差異性越大意味著調(diào)控難度越大，協(xié)調(diào)工作量越大，因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通發(fā)達(dá)程度:如果縣級單位之間的距離遙遠(yuǎn)，交通又不發(fā)達(dá)，理論上是管理幅度越小越有效，但實(shí)際上還必須考慮政治意義和省級之間的相對平衡。綜合考慮這四個(gè)因素，改革的難度可想而知。

　　繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用將面臨新難點(diǎn)

　　難點(diǎn)之二是發(fā)揮城市作用問題。1983年全面試行的“市管縣”體制，對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，曾經(jīng)起著巨大的推動作用。但也出現(xiàn)明顯的弊端，如一些地級市隨意擴(kuò)張、變縣為區(qū)，與縣爭資源、爭土地、爭項(xiàng)目，使縣級單位的行政成本高、管理效能低。推行“省管縣(市)”體制改革，有利于克服這些弊端，但如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用，將會面臨新的難點(diǎn):一是在財(cái)政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下，地級市與縣的矛盾會以其他方式表現(xiàn)出來。二是城市之間會出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，比較發(fā)達(dá)的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”，而比較落后的城市則會由于失去發(fā)達(dá)縣而“雪上加霜”。這兩種情況，都不利于進(jìn)一步發(fā)揮城市的作用。不過，通過政策和制度安排，也許可以避免或減弱新的矛盾。

　　提高了省區(qū)綜合調(diào)控難度

　　難點(diǎn)之三是縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題。實(shí)行“省管縣(市)”體制，將使縣擁有大量的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，加大縣級單位作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的內(nèi)在動力，一方面增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，但另一方面將提高省區(qū)綜合調(diào)控的難度。一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項(xiàng)目，甚至安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了更大的自主權(quán)，難免在投資方向、結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加，其后果必然是妨礙橫向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導(dǎo)致縣級政府行為短期化，以致削弱長遠(yuǎn)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

　　重點(diǎn)是界定各自權(quán)限、加強(qiáng)縣級績效考核、提高省級調(diào)控能力

　　基于上述三大難點(diǎn)的考慮，要重點(diǎn)注意的問題同樣有三方面:

　　一是依法界定權(quán)限問題。實(shí)行“省管縣(市)”體制，符合我國的憲法。但停留在憲法層面是不夠的，還必須從地方組織法上進(jìn)一步明確省級單位與縣級單位各自的權(quán)限和關(guān)系，避免把改革變成財(cái)政上“討價(jià)還價(jià)”主體的改變而已，使北京城里的跑“部”“錢”進(jìn)，演變?yōu)楦魇〕抢锏呐堋皬d”“錢”進(jìn)；也可避免省級官員和縣級官員濫用權(quán)力，給權(quán)力約束和監(jiān)督提供法律依據(jù)。

　　二是加強(qiáng)績效考核問題。財(cái)政上“省管縣(市)”的直接結(jié)果是，縣級單位的公共財(cái)政在額度上和支配權(quán)限上都會加大，因而績效考核必須同步加強(qiáng)。為此，中央文件特別提出按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領(lǐng)導(dǎo)班子績效的重要內(nèi)容，盡快制定指標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)督檢查。除此之外，把財(cái)政管理納入績效考核體系是十分重要的。

　　三是提高省級調(diào)控能力問題。實(shí)行“省管縣(市)”體制，在宏觀調(diào)控主體上就只有中央部門和省級部門，所以，強(qiáng)化省級在承接中央調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上自主調(diào)控本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的權(quán)力，提高省級調(diào)控部門的能力顯得非常迫切。

　　作者系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院行政管理學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師 郭小聰