話題緣起推進省管縣體制改革是今年中央一號文件的亮點之一。日前公布的《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》第26條明確指出:“穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。”中央一號文件從改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實施省直管縣體制的角度著力解決“三農”問題,可以說,這是對近年來“市管縣”體制改革的經驗總結,是上層建筑適應社會經濟發(fā)展需要的重大改革,對于提高行政效能、壯大縣域經濟、促進城鄉(xiāng)經濟融合、加快城市化進程都具有重要的現實意義。

　　“省管縣”改革的難點和重點

　　界定各自權限加強績效考核提高調控能力

　　繼黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后,今年的中央一號文件再度鎖定“三農”問題。兩個文件充滿了亮點,其中一個引人注目的亮點是確立了“省管縣(市)”體制改革的路徑。

　　這條改革路徑包括了兩個互相銜接的部分,一是在財政體制上推進“省管縣(市)”改革；二是在有條件的省份,依法探索財政體制和行政體制統(tǒng)一的“省管縣(市)”改革。財政體制上的“省管縣(市)”改革已經有了20多個省份的實踐經驗,行政體制上的“省管縣(市)”改革也有局部地方的探索。經驗證明,“省管縣(市)”對擴權強縣、促進社會主義新農村建設具有重大作用和明顯效果。盡管如此,在推進這項改革的過程中,仍有三大難點和三大重點值得重視。

　　管理幅度大小難以“一刀切”

　　難點之一是管理幅度大小問題。省級越過地級市直接管縣(市),在管理體制上意味著減少管理層次、擴大管理幅度。這在理論上,有利于加快溝通速度、提高信息的真實性,也有利于降低管理成本、提高辦事效率。但實際效果如何,還取決于管理幅度的大小�！笆」芸h(市)”的幅度多少才合適呢?有學者認為50個左右最有效。我國目前有2700多個縣(含縣級市),按照一個省區(qū)管轄大約50個縣算,我國的省級行政區(qū)劃應該重新劃分為54個。但實際上不能如此簡單地操作,幅度的多少不能一刀切,起碼要考慮如下因素:一是同一區(qū)域內縣級單位原有經濟水平:理論上是經濟發(fā)達縣越多,管理幅度可以越大,但實際上還必須考慮同一區(qū)域內發(fā)達縣與落后縣的比例。二是縣級單位的自主權和能力:自主權越大、能力越強,意味著可以減少省級單位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。三是同一區(qū)域內縣級單位的差異性:差異性越大意味著調控難度越大,協(xié)調工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通發(fā)達程度:如果縣級單位之間的距離遙遠,交通又不發(fā)達,理論上是管理幅度越小越有效,但實際上還必須考慮政治意義和省級之間的相對平衡。綜合考慮這四個因素,改革的難度可想而知。

　　繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農村的作用將面臨新難點

　　難點之二是發(fā)揮城市作用問題。1983年全面試行的“市管縣”體制,對于密切城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)一體化進程,曾經起著巨大的推動作用。但也出現明顯的弊端,如一些地級市隨意擴張、變縣為區(qū),與縣爭資源、爭土地、爭項目,使縣級單位的行政成本高、管理效能低。推行“省管縣(市)”體制改革,有利于克服這些弊端,但如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農村的作用,將會面臨新的難點:一是在財政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下,地級市與縣的矛盾會以其他方式表現出來。二是城市之間會出現“馬太效應”,比較發(fā)達的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”,而比較落后的城市則會由于失去發(fā)達縣而“雪上加霜”。這兩種情況,都不利于進一步發(fā)揮城市的作用。不過,通過政策和制度安排,也許可以避免或減弱新的矛盾。

　　提高了省區(qū)綜合調控難度

　　難點之三是縣域經濟調控問題。實行“省管縣(市)”體制,將使縣擁有大量的經濟社會管理權限,加大縣級單位作為經濟發(fā)展主體的內在動力,一方面增強了縣域經濟發(fā)展活力,但另一方面將提高省區(qū)綜合調控的難度。一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項目,甚至安排產業(yè)結構有了更大的自主權,難免在投資方向、結構組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經濟發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調控的目標。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加,其后果必然是妨礙橫向經濟的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導致縣級政府行為短期化,以致削弱長遠發(fā)展的客觀基礎。

　　重點是界定各自權限、加強縣級績效考核、提高省級調控能力

　　基于上述三大難點的考慮,要重點注意的問題同樣有三方面:

　　一是依法界定權限問題。實行“省管縣(市)”體制,符合我國的憲法。但停留在憲法層面是不夠的,還必須從地方組織法上進一步明確省級單位與縣級單位各自的權限和關系,避免把改革變成財政上“討價還價”主體的改變而已,使北京城里的跑“部”“錢”進,演變?yōu)楦魇〕抢锏呐堋皬d”“錢”進；也可避免省級官員和縣級官員濫用權力,給權力約束和監(jiān)督提供法律依據。

　　二是加強績效考核問題。財政上“省管縣(市)”的直接結果是,縣級單位的公共財政在額度上和支配權限上都會加大,因而績效考核必須同步加強。為此,中央文件特別提出按照科學發(fā)展觀和正確政績觀要求,把糧食生產、農民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領導班子績效的重要內容,盡快制定指標,嚴格監(jiān)督檢查。除此之外,把財政管理納入績效考核體系是十分重要的。

　　三是提高省級調控能力問題。實行“省管縣(市)”體制,在宏觀調控主體上就只有中央部門和省級部門,所以,強化省級在承接中央調控目標基礎上自主調控本省區(qū)經濟社會發(fā)展的權力,提高省級調控部門的能力顯得非常迫切。

　　作者系中山大學政治與公共事務管理學院行政管理學系教授、博士生導師 郭小聰

　　抓住了解決“三農”問題的實質

　　省直管縣:推進的必要性和實施途徑

　　今年中央一號文件從發(fā)展壯大縣域經濟、改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實施省直管縣體制的角度著手“三農”問題的解決�？梢哉f,這是對前些年“市管縣”體制改革的經驗總結,抓住了“三農”問題解決的實質,指明了從“市管縣”體制到省直管縣體制的改革發(fā)展方向,是上層建筑適應社會經濟發(fā)展需要的重大改革,對于減少管理層級、提高效能、壯大縣域經濟、促進城鄉(xiāng)經濟融合、加快城市化進程,都具有重要的現實意義。

　　政府層級過多不符合信息化社會行政組織結構扁平化趨勢

　　按照我國《憲法》的規(guī)定,政府層級主要以四級制為主,只是在較大的市和自治州才實行五級制。1982年,中央下發(fā)51號文件,提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎上推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國絕大部分縣市都是由省級政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級已經由四級制為主變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

　　一般來說,政府層級過多,會造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時準確地下達,下情也難以及時準確地上達；二是權力運行機制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權難以得到落實；三是不符合信息化社會條件下行政組織結構扁平化的發(fā)展趨勢,不利于調動縣級基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。

　　“市管縣體制”的弊端

　　除上述之外,“市管縣”體制還特別造成了以下問題:

　　一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設的地區(qū)一級變成了實設,不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關地方行政架構的規(guī)定相違背；二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中,加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在我國經濟發(fā)達的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級市的實力甚至已經與地級市本市區(qū)的經濟實力相當,各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭,為爭取到項目,市縣爭相到省城跑計劃、跑指標,為爭取投資,競相進行政策攀比的事情也時有發(fā)生；三是由于“市縣競爭”造成內耗及資源過度向中心城市集中等原因,一方面導致中心城市的極度擴張,城市發(fā)展沒有邊界,沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現象嚴重,整體上影響了城市化的進程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結構；四是普遍推行“市管縣”體制,在經濟發(fā)展落后地區(qū)嚴重導致了“小馬拉大車”的現象。經濟發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足,對周邊管轄的廣大農村地區(qū)無法產生足夠的輻射能力；但由于實行“市管縣”體制,不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

　　省直管縣體制對問題的解決

　　實行省直管縣體制,減少了政府層級,實現了政府組織結構的扁平化；在管理流程上,由省直接對縣進行管理而不再經過市(地)這個中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。二是省直管縣實現了擴權強縣,在行政上弱化了市對縣的領導,避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲,大大提高了縣域經濟發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領導與被領導的關系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關系。三是增強了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力,省管縣財政體制實現了省直接對市、縣市的管理,增強了省級財政的直接調控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財力發(fā)展縣域經濟,更有實力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強基礎設施建設、改善農村環(huán)境面貌、推動農村經濟發(fā)展和提高農民生活水平。四是省管縣體制下的財政體制,有利于一個省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。

　　科學推進省直管縣體制的途徑

　　省直管縣體制改革,觸及到我國大多數地區(qū)經濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,特別是其中利益關系、權力關系的調整,必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙,要從以下方面著手科學推進省直管縣體制改革:

　　一是根據各地的具體情況來確定,不能一刀切。由于各個地方發(fā)展的具體情況有較大的差異,在推進“省管縣”體制改革上,要對各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質及原因進行科學分析與評估,不能盲目；二是尊重歷史。對于已經成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級市),不應再重新改回縣(或縣級市)；對于還沒有成為市轄區(qū)的縣(或縣級市),將其從原有“市管縣”體制中分離出來,直接實行省直管縣,市不再管轄縣(或縣級市)只轄區(qū)；三是有步驟地綜合推進,要綜合考慮各地區(qū)經濟發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內市縣行政單位數量、人口規(guī)模等因素,將推進“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經濟、合理調整行政區(qū)劃、促進城鄉(xiāng)經濟融合、加快城市化進程和行政管理體制改革有機結合起來,實現省管縣體制改革與相關的推進措施、制度配套。

　　作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師,全國政策科學研究會副會長,中山大學MPA教育中心主任、電子政務研究中心主任 蔡立輝

　　自主權并不代表發(fā)展能力

　　著重研究省直管縣的適合條件

　　中央一號文件第26條提到穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點,探索省直接管理縣(市)的體制時,強調在“有條件的省份”展開。省直管縣到底應該具備什么樣的條件?

　　權力大小要與經濟發(fā)展程度相匹配

　　我想以已進行省直管縣改革試點的湖北和浙江為例來說明這一問題。湖北是2004年推動省直管縣改革的,20個縣市,239個事項權下放,其中包括發(fā)展計劃、經濟貿易、旅游交通、勞動人事、市場監(jiān)督、國土資源、水利環(huán)保、稅務財政等方面,涉及23個政府部門。浙江是2002年推動省直管縣改革的,17個縣市,下放313項審批權,當地的說法叫做“能放就放”,涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項,幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。實施的效果,浙江的成效非常明顯,縣域經濟得到了很大的發(fā)展,有30個縣進入全國百強縣。為什么呢?

　　浙江的客觀條件比較有利于實施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年,浙江有11個地級市,66個縣,這個數字大致只是一些省份的1/2至1/3。二是面積較小。全省10.18萬平方公里,80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內,即使在交通條件較差的20多年前,多數縣之間也只在半天路程之內。三是地級市實力較弱。當時浙江僅7個地級市,國民收入僅占全省的23.5%,經濟的主體是縣�？梢哉f,縣域經濟的發(fā)達是“省直管縣”的一個根本原因�？h級區(qū)域經濟發(fā)達到一定程度才需要擴大其權力,提高其自主力,權力大小要與經濟發(fā)展程度相匹配,否則是權力資源的浪費,并且容易造成權力的濫用。

　　自主權的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強

　　并不是每一個省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達的縣域經濟。有些地區(qū)縣域經濟比較落后并不是縣級政府權力過小的原因,還有其他諸如地理、觀念等因素的制約,不是只靠擴大縣的權力就能解決的；有些市域已經形成了良好的經濟發(fā)展結構,例如蘇州,如果由省直管縣會影響原有的良性結構。

　　從試點情況看,省直管縣改革要取得實效,以下幾個方面的因素非常重要:一是省級財政的宏觀調控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發(fā)展,否則,只是管理形式上的“換湯不換藥”,且將付出“管理失效”成本。二是縣級經濟的自身發(fā)展能力。省管縣后,縣作為一個相對獨立的經濟區(qū)域被賦予了更大的發(fā)展自主權,但自主權并不代表發(fā)展能力。自主權的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強。如果一個縣(市)在擴權之后.經濟仍然不能得到發(fā)展,省管縣的改革成效難以顯現,那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實力。如果市級財力較弱,縣級財力較強,省直管縣,對縣的發(fā)展成效就會較好；如果市級財力較強,有能力幫扶縣級,則市管縣對縣的發(fā)展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個獨立平行發(fā)展的經濟實體,彼此除行政上的隸屬關系外,經濟等其他方面的關系不大。五是有相應配套的行政區(qū)劃改革。六是同一區(qū)域內的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應的發(fā)展協(xié)調機制。

　　作者系中央機構編制委員會辦公室研究中心處長 陳喜生

　　浙江現象的秘密武器:省管縣財政體制

　　黨的十一屆三中全會召開以來,地處東南沿海的浙江省獲得了迅速發(fā)展,從相對落后的小省發(fā)展成為經濟總量排名全國第四的富裕強省。浙江省統(tǒng)計局最新發(fā)布的2008年數據顯示,全省生產總值(GDP)達到21486.9億元,人均GDP超過42200元,按年平均匯率折算突破6000美元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入接近23000元,農村居民人均純收入高達9258元,自1985年以來連續(xù)23年位居全國各省區(qū)第一。浙江縣域經濟發(fā)達,其比重約占全省經濟的60%。在國家統(tǒng)計局主辦的“百強縣”評比活動中,浙江連續(xù)3年(2003-2005年)以30席的優(yōu)異成績名列榜首。領跑全國的縣域經濟,富足康樂的農民生活,不斷縮小的城鄉(xiāng)差距以及城鄉(xiāng)一體的和諧社會,構成了世人所津津樂道的“浙江現象”或“浙江奇跡”。

　　浙江現象自始至終貫穿著省管縣財政體制的主線

　　如果全面回顧浙江30年的發(fā)展歷程,則不難發(fā)現,浙江現象或浙江奇跡的出現,自始至終貫穿著一條重要線索,即“省管縣”財政體制。在一定意義上說,“省管縣”財政制度的優(yōu)勢是催生浙江現象的秘密武器。

　　“省管縣”財政體制是貫徹中央精神與堅持地方實際相結合的制度創(chuàng)新。1982年中共中央51號文件提出實行市管縣的要求,浙江結合省情實際,創(chuàng)造性地推行行政市管縣與財政省管縣并舉的制度,既貫徹了中央精神,又搞活了縣域經濟。行政市管縣與財政省管縣“兩條腿走路”的制度嘗試,既堅持了主導的中央精神,又保護了縣域經濟的活力。

　　還財于縣、藏富于民

　　“省管縣”財政體制促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并推動了和諧社會的建設。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是和諧社會建設的必由之路�！笆」芸h”財政體制充分體現了還財于縣、藏富于民。還財于縣,有利于縣域經濟的充分發(fā)展,并為縣域的城市化進程提供雄厚的物質基礎和持續(xù)的動力源泉,從而為實現城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌發(fā)展目標創(chuàng)造條件。藏富于民,有利于強化縣域居民的致富熱情,并為農村居民的市民化理想開啟機遇之窗,進而在根本上解決長期困擾我國的“三農”問題,實現社會和諧發(fā)展。浙江省管縣財政迄今25年的堅持、執(zhí)著與踐行,不僅為浙江縣域經濟的發(fā)展壯大準備了堅實的制度基礎,也為浙江城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展提供了可靠的制度保障。數據表明,2008年浙江城鄉(xiāng)居民收入之間的比值為2.45:1,顯著低于同年全國城鄉(xiāng)居民收入3.31:1的平均比值。實踐證明,浙江縣域經濟的蓬勃發(fā)展,既促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,也推動了和諧社會建設。

　　還權于縣,縣級財政自主權適應縣域經濟發(fā)展要求

　　“省管縣”財政體制下縣政府相對獨立的財政自主權與縣域經濟發(fā)展要求相適應�！笆」芸h”財政體制的邏輯結果,必然是縣級財政自主權的相對獨立。相對獨立的財政自主權,為縣域經濟的起步和起飛儲備了寶貴的發(fā)展資金。相比較而言,在全面市管縣體制下,很有可能出現以下情形,即:縣的發(fā)展機能被弱化,縣的發(fā)展機會被碎化,縣的發(fā)展地位被矮化；另一方面,市的發(fā)展機能空前強化,市的發(fā)展機會日趨行政化,市的發(fā)展地位不斷擴大化。這些制度意外其實已經為許多地方的全面市管縣實踐所證明。浙江“省管縣”財政體制的安排,不僅還財于縣,同時也還權于縣。也就是說,縣在獲得發(fā)展資金的同時,還擁有了探索適合自身實際發(fā)展道路的自主權。在“省管縣”財政體制下,縣級財政向省和縣負責與分成,不需要向市負責與分成,這不但大幅減輕了縣的財政負擔,而且極大地調動了縣的發(fā)展積極性,從而促進了浙江縣域經濟的繁榮。浙江相對獨立的縣級財政符合縣域經濟的發(fā)展要求,因此必然會促進縣域經濟的順利發(fā)展。

　　作者分別為浙江大學公共管理學院教授、博士生導師和浙江師范大學法政與公共管理學院講師 陳國權李院林