浙江發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，與其“省管縣”的財(cái)政體制密不可分。其在這一領(lǐng)域的成功實(shí)踐，引發(fā)了對(duì)于制度建設(shè)的新一輪探索
“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”——盡管中共中央《關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中的這一表述僅指財(cái)政管理體制，但“省管縣”的話(huà)題，還是吸引了許多人對(duì)于新時(shí)期制度建設(shè)探討的強(qiáng)烈興趣。
浙江是“省管縣”這一體制的成功實(shí)踐者。事實(shí)上，在浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得令人羨慕的成績(jī)后，多個(gè)省份先后跟進(jìn)，紛紛規(guī)劃出臺(tái)了以省管縣財(cái)政體制為主要內(nèi)容的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”舉措。
今年初，多家媒體關(guān)注到了同一條新聞：經(jīng)歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的提法明確出現(xiàn)在了江蘇省的政府工作報(bào)告中。這個(gè)省明確表示，將在十一五期間推行省管縣財(cái)政體制，強(qiáng)力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
此前從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林等眾多省份出臺(tái)的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號(hào)。
省管縣的浙江試驗(yàn)，對(duì)周邊省份產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。這種“誘惑”表現(xiàn)為：浙江作為我國(guó)陸域面積偏小的省份之一，多年來(lái)占據(jù)著全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣”近1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排名各省區(qū)榜首的記錄。發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，已成為浙江縣域經(jīng)濟(jì)的有力支撐。
這之中，政府難道真的像有些人認(rèn)為那樣，僅僅是無(wú)為而治？
“浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與省管縣財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱(chēng)為浙江的‘秘密武器’”，浙江省農(nóng)辦副主任顧益康對(duì)此如是說(shuō)。
“省管縣”，作為一個(gè)有效的制度框架，其推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動(dòng)力，促成了內(nèi)生性民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)和繁榮，也帶動(dòng)了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
“省管縣”源自對(duì)省情的尊重
省管縣財(cái)政體制并非浙江的創(chuàng)造。
縱觀我國(guó)財(cái)政體制的變遷，可以說(shuō)“省管縣”是自新中國(guó)成立后就一直實(shí)行的財(cái)政管理模式。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，各地按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，確定了省管市、市管縣的財(cái)政模式，而浙江獨(dú)把“省管縣”延續(xù)了下來(lái)。
按照浙江省財(cái)政廳專(zhuān)家的表述，“省管縣”的本意，就是在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣（市）財(cái)政和市（地）本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤。
當(dāng)時(shí)，分稅制確定的是中央和省一級(jí)的財(cái)政關(guān)系，省以下的制度設(shè)計(jì)省里還有一定的自主空間。當(dāng)時(shí)的財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)曾說(shuō)過(guò)：1994年的分稅制“基本理順了中央與省、自治區(qū)和直轄市之間的分配關(guān)系，但是�。▍^(qū)、市）與縣市的分配關(guān)系尚未規(guī)范。因?yàn)槿珖?guó)的情況太復(fù)雜了。但可以肯定的是，省與縣市如果分配體制不夠協(xié)調(diào)，就會(huì)影響縣市的積極性�！�
不過(guò)，在當(dāng)時(shí)，浙江的做法是有不少異議的。不僅是因?yàn)檎憬笆」芸h”的做法在其他省份中絕無(wú)僅有，而且它與我國(guó)行政管理層級(jí)體系有不符之處，最明顯的是，有不少人認(rèn)為它“侵犯”了市（地）一級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)（所屬區(qū)縣）財(cái)政工作的管理權(quán)限，阻礙了中心城市的建設(shè)和城市化進(jìn)程。
面對(duì)一些質(zhì)疑，浙江省決策層堅(jiān)持認(rèn)為，“省管縣”更有利于基層發(fā)展。
中國(guó)區(qū)域廣闊，人口眾多，和國(guó)際上通行的三級(jí)政府不同，中國(guó)行政組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)為：中央-省-地級(jí)市－縣、區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共為五級(jí)。但是，如果財(cái)政也必須這樣設(shè)置，首先就要考慮支出成本會(huì)增大，分配到基層的實(shí)際利益會(huì)有一定的損耗。
這里有決策者的一份清醒。
不過(guò)浙江的決策者并非先知先覺(jué)，浙江有浙江的實(shí)際情況：一是全省陸域面積相對(duì)狹小，省會(huì)杭州與各縣市的空間距離較小，省政府的行政覆蓋范圍相對(duì)較大；二是到1994年，作為改革開(kāi)放的成果，浙江縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力已經(jīng)顯現(xiàn)。僅30個(gè)發(fā)達(dá)縣地財(cái)政就占到省財(cái)政盤(pán)子的70%，地級(jí)市反而不如縣級(jí)市重要；三是決策者看到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政主體之間可能出現(xiàn)的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系�！笆泄芸h”有可能變成“市刮縣”。中國(guó)最大的問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題，財(cái)政問(wèn)題也一樣，主要是基層的問(wèn)題，是縣一級(jí)的問(wèn)題。要解決根本問(wèn)題，把基礎(chǔ)打結(jié)實(shí)，就不能舍縣保市。
浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”并非就沒(méi)有矛盾。他說(shuō)，“市管縣”的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，即市縣爭(zhēng)利，市甚至要依靠縣的“貢獻(xiàn)”來(lái)投入市區(qū)建設(shè)，因而在財(cái)稅分成、基建投資、開(kāi)辟新的生產(chǎn)項(xiàng)目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會(huì)是農(nóng)村。
金華市財(cái)政局副局長(zhǎng)徐德良也坦陳：如果不實(shí)行“省管縣”，而是省與市、市與縣（市）逐層分成的話(huà)，市里肯定會(huì)“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè)，落到縣里的“實(shí)惠”就會(huì)少一些。
重要的是省怎么管縣
武義——一個(gè)曾戴“貧困帽”的浙南山區(qū)小縣，繼2004年工業(yè)產(chǎn)值突破100億元后，去年又創(chuàng)下新的高峰，全年完成工業(yè)總產(chǎn)值135億元，完成財(cái)政總收入7.2億元。對(duì)比多年前全縣發(fā)不出工資的窘境，縣財(cái)政局副局長(zhǎng)程云慶一臉輕松，“從1995年的8043萬(wàn)元增長(zhǎng)到今天的數(shù)目，十年間武義縣財(cái)政總收入增長(zhǎng)了九倍�！�
上世紀(jì)90年代初，武義縣是浙江省8個(gè)省級(jí)貧困縣之一，到90年代中期，這個(gè)縣還有1830萬(wàn)元的財(cái)政赤字。程云慶告訴記者，縣財(cái)政打“翻身仗”靠的就是省管縣財(cái)政體制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，即針對(duì)貧困地區(qū)的“兩保兩掛”政策。
這個(gè)被稱(chēng)為“四兩撥千斤”的辦法是：在確保中央“兩稅”完成和縣財(cái)政收支平衡的前提下，實(shí)行省補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)與地方收入掛鉤的辦法，地方收入增長(zhǎng)越多，省財(cái)政的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)也就越多。
政策實(shí)行初期，省財(cái)政給武義縣的機(jī)動(dòng)財(cái)力補(bǔ)助為500萬(wàn)元，到2004年，這類(lèi)補(bǔ)助已增加為6600萬(wàn)元�！耙郧笆菚�(huì)哭的孩子有奶吃’，每當(dāng)年終發(fā)不出工資時(shí)，去省里“討錢(qián)”是時(shí)任縣長(zhǎng)們的“必修課”。有的縣一年到頭就琢磨著怎么想名目、打報(bào)告，找省里要錢(qián)。”程云慶說(shuō)，新體制讓轉(zhuǎn)移支付變得公開(kāi)透明了，用足用活政策成為基層政府考慮的“頭等大事”。隨后幾年，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)思路不斷明確，在財(cái)力分配導(dǎo)向上大力向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，并壓縮辦公經(jīng)費(fèi)，以安排資金用于技改、中小企業(yè)孵化、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)等。
“省管縣”不過(guò)是一個(gè)制度框架，更為重要的是“怎么管”。省財(cái)政采取什么辦法實(shí)施向下的轉(zhuǎn)移支付，要真正解決縣一級(jí)的財(cái)政問(wèn)題，還有要具體設(shè)計(jì)制度細(xì)節(jié)并逐步完善。因?yàn)椋澜缟蠜](méi)有一勞永逸的好事。
實(shí)際上，就在1994年，浙江省還有17個(gè)貧困縣及欠發(fā)達(dá)縣。據(jù)省財(cái)政提供的數(shù)字，1994年浙江省財(cái)政對(duì)17個(gè)貧困和次貧困縣的補(bǔ)助總數(shù)為5500萬(wàn)元，換來(lái)的卻是赤字1.2億元。
1995年，“兩保兩掛”開(kāi)始實(shí)施。當(dāng)年對(duì)這17個(gè)縣的補(bǔ)助額度是5095萬(wàn)元。由于補(bǔ)助和財(cái)政的增收掛鉤，增得越多補(bǔ)得越多，大大調(diào)動(dòng)了這些縣自我創(chuàng)收的積極性，17個(gè)縣居然當(dāng)年全部收支平衡。到1997年，省對(duì)17個(gè)縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助比1994年增加了近1.4億元，17個(gè)縣的財(cái)政收入增長(zhǎng)達(dá)4.52億元，。到2001年底，原先的貧困縣已有14個(gè)進(jìn)入了財(cái)政“億元縣”行列。
同時(shí)推出的還有“億元縣上臺(tái)階”獎(jiǎng)勵(lì)政策。這是一項(xiàng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的激勵(lì)政策。1997年又推出“兩保兩聯(lián)”辦法，目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣增收節(jié)支，保持財(cái)政平衡；1999年又推出“兩保兩掛”的技改貼息補(bǔ)助政策……
可喜的是縣級(jí)財(cái)政也學(xué)會(huì)了類(lèi)似的巧用杠桿辦法：一些縣財(cái)政用貼息的辦法扶持急需幫助的企業(yè)。武義縣經(jīng)貿(mào)局副局長(zhǎng)羅曉林對(duì)那一過(guò)程印象深刻：1999年武義縣出臺(tái)政策，對(duì)每出口1美元補(bǔ)貼3分錢(qián)，當(dāng)年財(cái)政支出6.6萬(wàn)元，外貿(mào)出口的稅收增長(zhǎng)卻達(dá)55萬(wàn)元，“這一下就更加堅(jiān)定了縣里的決心，全縣工業(yè)也開(kāi)始進(jìn)入快速上升通道�！�
用有限的省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助來(lái)激發(fā)市縣增收的積極性，而市縣政府在組織收入、做大蛋糕的同時(shí)，也必須調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理安排財(cái)政支出，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，確保地方財(cái)政收支平衡。因此，某些省份出現(xiàn)的貧困縣不愿脫掉“窮帽子”做法，在浙江完全不存在。
此外，省與縣市還實(shí)行增量“二八”分成，增收帶來(lái)的大部分收入留歸市縣。這樣，地方財(cái)政實(shí)力明顯增強(qiáng)。到2004年末，全省財(cái)政總收入上億元縣達(dá)57個(gè)（含寧波）；地方財(cái)政收入上億元的有55個(gè)（含寧波），占全部縣（市）的94.8%。各市、縣（市）自我積累、自保平衡、自求發(fā)展的意識(shí)和能力都大大增強(qiáng)。
小河有水大河滿(mǎn)，大河有水澤天下
制度改革的根本目的是富民。到2005年，浙江省已連續(xù)13年保證了教師、公務(wù)員工資，離退休人員生活費(fèi)的按時(shí)足額發(fā)放。市、縣不僅解決了吃飯問(wèn)題，有的還可拿出部分資金搞建設(shè)，增加農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、社保、低保、生態(tài)環(huán)境等投入，基本保證了改革、發(fā)展、穩(wěn)定所需，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
由于活水開(kāi)源，在市縣可用財(cái)力增加的同時(shí)，省里集中的財(cái)力也有較大增加，省財(cái)政也更有作為。省里宏觀調(diào)控能力得到增強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付力度增大，特別是在專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助、預(yù)算資金調(diào)度等方面具有很大優(yōu)勢(shì)，反過(guò)來(lái)又推動(dòng)了市縣經(jīng)濟(jì)，尤其是欠發(fā)達(dá)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政狀況的改善，促進(jìn)了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。2004年，省對(duì)市縣的“兩保兩掛”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)34.90億元，“兩保一掛”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)達(dá)7.13億元。近年來(lái)，浙江省財(cái)政通過(guò)實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，積極引導(dǎo)縣域財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。2003年省財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金47.72億元，2004年59.10億元，增幅達(dá)23.84%。與此同時(shí)，省財(cái)政進(jìn)一步優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，向“三農(nóng)”、教育、社會(huì)保障等重點(diǎn)公共支出傾斜，2004年安排用于支農(nóng)、教育、科技、社會(huì)保障等方面的事業(yè)發(fā)展支出共計(jì)31.15億元，比2003年增長(zhǎng)49.95%。
這些年來(lái)，浙江不但地方經(jīng)濟(jì)有了較快發(fā)展，城鄉(xiāng)居民人均收入有很大的提高，而且在全國(guó)首先實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)最低生活保障制度，著力解決農(nóng)村醫(yī)療和五保老人的集中供養(yǎng)，困難家庭兒童上學(xué)等問(wèn)題，這些無(wú)不與財(cái)力增加后加大了公共財(cái)政支出力度有關(guān)。
理性務(wù)實(shí)，重在制度設(shè)計(jì)
浙江“省管縣”的成功實(shí)踐，在中國(guó)發(fā)展到今天后，便越發(fā)具有啟示意義。
一些專(zhuān)家指出，在社會(huì)轉(zhuǎn)軌的開(kāi)始，對(duì)舊有制度的沖擊往往比較重要，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大框架的確立，對(duì)新制度的設(shè)計(jì)和完善則變得更為關(guān)鍵。
而所謂好的有效的制度，大多建立在“實(shí)事求是”的基礎(chǔ)上。
“省管縣”不是全新的設(shè)計(jì)，更不是拍腦袋設(shè)計(jì)出來(lái)的東西。它本身就有一種延續(xù)性、現(xiàn)實(shí)性。中國(guó)歷史上有2000多年歷史的郡縣制，原本就具有極強(qiáng)的生命力，直至今天，縣域經(jīng)濟(jì)縣級(jí)財(cái)政的重要性和基礎(chǔ)性在中國(guó)也不言而喻，這，即是擺在我們面前的事實(shí)。
盡管今天在浙江省內(nèi)，“省管縣”體制已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，包括當(dāng)年強(qiáng)烈不贊成的一些人，今天回過(guò)頭來(lái)也覺(jué)得它的好處還是大于弊端。但是，平心而論，“省管縣”不是一個(gè)無(wú)可挑剔的制度，它只是利弊權(quán)衡之后的選擇。正像一些專(zhuān)家分析的，浙江的中心城市建設(shè)在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不如江蘇等地，這是大家都看到的。但是它的縣域經(jīng)濟(jì)確實(shí)發(fā)展得比較好，從而帶動(dòng)了整個(gè)省，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就是“省管縣”給我們的一張答卷。
浙江試驗(yàn)給我們的另一個(gè)重要啟示是，有了好的制度框架，還要有切實(shí)可行的實(shí)施辦法。制度的設(shè)計(jì)和完善要一步一步走，關(guān)鍵部位甚至還要考慮得十分細(xì)致周到。很難想象，如果浙江的“省管縣”實(shí)踐中，沒(méi)有“兩保兩掛”等具體設(shè)計(jì)，還能否有今天這樣的結(jié)果。
中國(guó)的改革到了今天，制度的變革和進(jìn)步很可能不會(huì)再表現(xiàn)為轟轟烈烈、疾風(fēng)暴雨。新制度的建立更多的是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要理性務(wù)實(shí)的分析和利弊權(quán)衡，乃至對(duì)關(guān)鍵部位細(xì)節(jié)安排的周全考慮。盡管摸著石頭過(guò)河常常難免，但若在制度建設(shè)上“大翻個(gè)”，今天全盤(pán)否定昨天，明天又輕易否定今天，則一定很難成功。
