浙江發(fā)達的縣域經(jīng)濟，與其“省管縣”的財政體制密不可分。其在這一領(lǐng)域的成功實踐，引發(fā)了對于制度建設(shè)的新一輪探索
“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”——盡管中共中央《關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中的這一表述僅指財政管理體制，但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對于新時期制度建設(shè)探討的強烈興趣。
浙江是“省管縣”這一體制的成功實踐者。事實上，在浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展取得令人羨慕的成績后，多個省份先后跟進，紛紛規(guī)劃出臺了以省管縣財政體制為主要內(nèi)容的“強縣擴權(quán)”舉措。
今年初，多家媒體關(guān)注到了同一條新聞：經(jīng)歷了一些前期研討與輿論鋪墊后，“強縣擴權(quán)”的提法明確出現(xiàn)在了江蘇省的政府工作報告中。這個省明確表示，將在十一五期間推行省管縣財政體制，強力推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。
此前從2003年到2005年，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。
省管縣的浙江試驗，對周邊省份產(chǎn)生了強烈的示范效應(yīng)。這種“誘惑”表現(xiàn)為：浙江作為我國陸域面積偏小的省份之一，多年來占據(jù)著全國“百強縣”近1/3的席位，創(chuàng)造了農(nóng)民人均純收入連續(xù)21年排名各省區(qū)榜首的記錄。發(fā)達的民營經(jīng)濟，已成為浙江縣域經(jīng)濟的有力支撐。
這之中，政府難道真的像有些人認(rèn)為那樣，僅僅是無為而治？
“浙江縣域經(jīng)濟發(fā)達與省管縣財政體制有著密不可分的關(guān)系，這甚至被一些研究者稱為浙江的‘秘密武器’”，浙江省農(nóng)辦副主任顧益康對此如是說。
“省管縣”，作為一個有效的制度框架，其推動縣域經(jīng)濟向內(nèi)尋求發(fā)展動力，促成了內(nèi)生性民營經(jīng)濟的生長和繁榮，也帶動了縣和縣以下農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
“省管縣”源自對省情的尊重
省管縣財政體制并非浙江的創(chuàng)造。
縱觀我國財政體制的變遷，可以說“省管縣”是自新中國成立后就一直實行的財政管理模式。1994年我國實行分稅制財政體制后，各地按照“一級政府、一級財政”的原則，確定了省管市、市管縣的財政模式，而浙江獨把“省管縣”延續(xù)了下來。
按照浙江省財政廳專家的表述，“省管縣”的本意，就是在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣（市）財政和市（地）本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。
當(dāng)時，分稅制確定的是中央和省一級的財政關(guān)系，省以下的制度設(shè)計省里還有一定的自主空間。當(dāng)時的財政部領(lǐng)導(dǎo)曾說過：1994年的分稅制“基本理順了中央與省、自治區(qū)和直轄市之間的分配關(guān)系，但是省（區(qū)、市）與縣市的分配關(guān)系尚未規(guī)范。因為全國的情況太復(fù)雜了。但可以肯定的是，省與縣市如果分配體制不夠協(xié)調(diào)，就會影響縣市的積極性�！�
不過，在當(dāng)時，浙江的做法是有不少異議的。不僅是因為浙江“省管縣”的做法在其他省份中絕無僅有，而且它與我國行政管理層級體系有不符之處，最明顯的是，有不少人認(rèn)為它“侵犯”了市（地）一級政府對本行政區(qū)域內(nèi)（所屬區(qū)縣）財政工作的管理權(quán)限，阻礙了中心城市的建設(shè)和城市化進程。
面對一些質(zhì)疑，浙江省決策層堅持認(rèn)為，“省管縣”更有利于基層發(fā)展。
中國區(qū)域廣闊，人口眾多，和國際上通行的三級政府不同，中國行政組織的層級結(jié)構(gòu)為：中央-省-地級市－縣、區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共為五級。但是，如果財政也必須這樣設(shè)置，首先就要考慮支出成本會增大，分配到基層的實際利益會有一定的損耗。
這里有決策者的一份清醒。
不過浙江的決策者并非先知先覺，浙江有浙江的實際情況：一是全省陸域面積相對狹小，省會杭州與各縣市的空間距離較小，省政府的行政覆蓋范圍相對較大；二是到1994年，作為改革開放的成果，浙江縣域經(jīng)濟的實力已經(jīng)顯現(xiàn)。僅30個發(fā)達縣地財政就占到省財政盤子的70%，地級市反而不如縣級市重要；三是決策者看到了市場經(jīng)濟條件下行政主體之間可能出現(xiàn)的利益競爭關(guān)系。“市管縣”有可能變成“市刮縣”。中國最大的問題是農(nóng)村問題，財政問題也一樣，主要是基層的問題，是縣一級的問題。要解決根本問題，把基礎(chǔ)打結(jié)實，就不能舍縣保市。
浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星認(rèn)為，強調(diào)“一級政府，一級財政”并非就沒有矛盾。他說，“市管縣”的矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)濟利益的矛盾，即市縣爭利，市甚至要依靠縣的“貢獻”來投入市區(qū)建設(shè)，因而在財稅分成、基建投資、開辟新的生產(chǎn)項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會是農(nóng)村。
金華市財政局副局長徐德良也坦陳：如果不實行“省管縣”，而是省與市、市與縣（市）逐層分成的話，市里肯定會“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè)，落到縣里的“實惠”就會少一些。
重要的是省怎么管縣
武義——一個曾戴“貧困帽”的浙南山區(qū)小縣，繼2004年工業(yè)產(chǎn)值突破100億元后，去年又創(chuàng)下新的高峰，全年完成工業(yè)總產(chǎn)值135億元，完成財政總收入7.2億元。對比多年前全縣發(fā)不出工資的窘境，縣財政局副局長程云慶一臉輕松，“從1995年的8043萬元增長到今天的數(shù)目，十年間武義縣財政總收入增長了九倍�！�
上世紀(jì)90年代初，武義縣是浙江省8個省級貧困縣之一，到90年代中期，這個縣還有1830萬元的財政赤字。程云慶告訴記者，縣財政打“翻身仗”靠的就是省管縣財政體制中的一項重要內(nèi)容，即針對貧困地區(qū)的“兩保兩掛”政策。
這個被稱為“四兩撥千斤”的辦法是：在確保中央“兩稅”完成和縣財政收支平衡的前提下，實行省補助、獎勵與地方收入掛鉤的辦法，地方收入增長越多，省財政的補助獎勵也就越多。
政策實行初期，省財政給武義縣的機動財力補助為500萬元，到2004年，這類補助已增加為6600萬元�！耙郧笆菚薜暮⒆佑心坛浴�，每當(dāng)年終發(fā)不出工資時，去省里“討錢”是時任縣長們的“必修課”。有的縣一年到頭就琢磨著怎么想名目、打報告，找省里要錢。”程云慶說，新體制讓轉(zhuǎn)移支付變得公開透明了，用足用活政策成為基層政府考慮的“頭等大事”。隨后幾年，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟思路不斷明確，在財力分配導(dǎo)向上大力向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，并壓縮辦公經(jīng)費，以安排資金用于技改、中小企業(yè)孵化、發(fā)展外向型經(jīng)濟等。
“省管縣”不過是一個制度框架，更為重要的是“怎么管”。省財政采取什么辦法實施向下的轉(zhuǎn)移支付，要真正解決縣一級的財政問題，還有要具體設(shè)計制度細(xì)節(jié)并逐步完善。因為，世界上沒有一勞永逸的好事。
實際上，就在1994年，浙江省還有17個貧困縣及欠發(fā)達縣。據(jù)省財政提供的數(shù)字，1994年浙江省財政對17個貧困和次貧困縣的補助總數(shù)為5500萬元，換來的卻是赤字1.2億元。
1995年，“兩保兩掛”開始實施。當(dāng)年對這17個縣的補助額度是5095萬元。由于補助和財政的增收掛鉤，增得越多補得越多，大大調(diào)動了這些縣自我創(chuàng)收的積極性，17個縣居然當(dāng)年全部收支平衡。到1997年，省對17個縣的轉(zhuǎn)移支付補助比1994年增加了近1.4億元，17個縣的財政收入增長達4.52億元，。到2001年底，原先的貧困縣已有14個進入了財政“億元縣”行列。
同時推出的還有“億元縣上臺階”獎勵政策。這是一項針對經(jīng)濟強縣的激勵政策。1997年又推出“兩保兩聯(lián)”辦法，目的在于促進經(jīng)濟較發(fā)達縣增收節(jié)支，保持財政平衡；1999年又推出“兩保兩掛”的技改貼息補助政策……
可喜的是縣級財政也學(xué)會了類似的巧用杠桿辦法：一些縣財政用貼息的辦法扶持急需幫助的企業(yè)。武義縣經(jīng)貿(mào)局副局長羅曉林對那一過程印象深刻：1999年武義縣出臺政策，對每出口1美元補貼3分錢，當(dāng)年財政支出6.6萬元，外貿(mào)出口的稅收增長卻達55萬元，“這一下就更加堅定了縣里的決心，全縣工業(yè)也開始進入快速上升通道�！�
用有限的省級財政補助來激發(fā)市縣增收的積極性，而市縣政府在組織收入、做大蛋糕的同時，也必須調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理安排財政支出，強化預(yù)算約束機制，嚴(yán)格控制財政支出，確保地方財政收支平衡。因此，某些省份出現(xiàn)的貧困縣不愿脫掉“窮帽子”做法，在浙江完全不存在。
此外，省與縣市還實行增量“二八”分成，增收帶來的大部分收入留歸市縣。這樣，地方財政實力明顯增強。到2004年末，全省財政總收入上億元縣達57個（含寧波）；地方財政收入上億元的有55個（含寧波），占全部縣（市）的94.8%。各市、縣（市）自我積累、自保平衡、自求發(fā)展的意識和能力都大大增強。
小河有水大河滿，大河有水澤天下
制度改革的根本目的是富民。到2005年，浙江省已連續(xù)13年保證了教師、公務(wù)員工資，離退休人員生活費的按時足額發(fā)放。市、縣不僅解決了吃飯問題，有的還可拿出部分資金搞建設(shè)，增加農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、社保、低保、生態(tài)環(huán)境等投入，基本保證了改革、發(fā)展、穩(wěn)定所需，促進了經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展。
由于活水開源，在市縣可用財力增加的同時，省里集中的財力也有較大增加，省財政也更有作為。省里宏觀調(diào)控能力得到增強，轉(zhuǎn)移支付力度增大，特別是在專項資金補助、預(yù)算資金調(diào)度等方面具有很大優(yōu)勢，反過來又推動了市縣經(jīng)濟，尤其是欠發(fā)達市縣經(jīng)濟發(fā)展與財政狀況的改善，促進了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。2004年，省對市縣的“兩保兩掛”補助和獎勵達34.90億元，“兩保一掛”補助和獎勵達7.13億元。近年來，浙江省財政通過實施專項轉(zhuǎn)移支付制度，積極引導(dǎo)縣域財政向公共財政轉(zhuǎn)變。2003年省財政一般預(yù)算內(nèi)專項轉(zhuǎn)移支付資金47.72億元，2004年59.10億元，增幅達23.84%。與此同時，省財政進一步優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)，向“三農(nóng)”、教育、社會保障等重點公共支出傾斜，2004年安排用于支農(nóng)、教育、科技、社會保障等方面的事業(yè)發(fā)展支出共計31.15億元，比2003年增長49.95%。
這些年來，浙江不但地方經(jīng)濟有了較快發(fā)展，城鄉(xiāng)居民人均收入有很大的提高，而且在全國首先實現(xiàn)全省城鄉(xiāng)最低生活保障制度，著力解決農(nóng)村醫(yī)療和五保老人的集中供養(yǎng)，困難家庭兒童上學(xué)等問題，這些無不與財力增加后加大了公共財政支出力度有關(guān)。
理性務(wù)實，重在制度設(shè)計
浙江“省管縣”的成功實踐，在中國發(fā)展到今天后，便越發(fā)具有啟示意義。
一些專家指出，在社會轉(zhuǎn)軌的開始，對舊有制度的沖擊往往比較重要，而隨著市場經(jīng)濟大框架的確立，對新制度的設(shè)計和完善則變得更為關(guān)鍵。
而所謂好的有效的制度，大多建立在“實事求是”的基礎(chǔ)上。
“省管縣”不是全新的設(shè)計，更不是拍腦袋設(shè)計出來的東西。它本身就有一種延續(xù)性、現(xiàn)實性。中國歷史上有2000多年歷史的郡縣制，原本就具有極強的生命力，直至今天，縣域經(jīng)濟縣級財政的重要性和基礎(chǔ)性在中國也不言而喻，這，即是擺在我們面前的事實。
盡管今天在浙江省內(nèi)，“省管縣”體制已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，包括當(dāng)年強烈不贊成的一些人，今天回過頭來也覺得它的好處還是大于弊端。但是，平心而論，“省管縣”不是一個無可挑剔的制度，它只是利弊權(quán)衡之后的選擇。正像一些專家分析的，浙江的中心城市建設(shè)在很長的時期內(nèi)不如江蘇等地，這是大家都看到的。但是它的縣域經(jīng)濟確實發(fā)展得比較好，從而帶動了整個省，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這就是“省管縣”給我們的一張答卷。
浙江試驗給我們的另一個重要啟示是，有了好的制度框架，還要有切實可行的實施辦法。制度的設(shè)計和完善要一步一步走，關(guān)鍵部位甚至還要考慮得十分細(xì)致周到。很難想象，如果浙江的“省管縣”實踐中，沒有“兩保兩掛”等具體設(shè)計，還能否有今天這樣的結(jié)果。
中國的改革到了今天，制度的變革和進步很可能不會再表現(xiàn)為轟轟烈烈、疾風(fēng)暴雨。新制度的建立更多的是一個漸進的過程，需要理性務(wù)實的分析和利弊權(quán)衡，乃至對關(guān)鍵部位細(xì)節(jié)安排的周全考慮。盡管摸著石頭過河常常難免，但若在制度建設(shè)上“大翻個”，今天全盤否定昨天，明天又輕易否定今天，則一定很難成功。
