經(jīng)過10年的試點孕育，省直管縣改革已逐步進入“全面直管”的新階段。2014年1月，河南省蘭考、鞏義等10縣(市)開始實行“全面直管”體制。[1]2014年7月，江西省瑞金、鄱陽等6縣(市)開始實行“全面直管”體制。[2]“全面直管”是一種較為徹底的改革模式。這一模式下，試點縣(含縣級市，以下同)的黨委、紀委、政府、人大、政協(xié)及相關(guān)部門均直接與省級部門建立工作聯(lián)系，試點縣黨政正職由省委直接管理。它有力地打破了舊的市縣關(guān)系，使試點縣在人事、行政、財政等方面基本不再受設區(qū)市的管理制約。與此同時，應盡快構(gòu)建新的市縣關(guān)系，以化解市縣矛盾，促進跨區(qū)域公共產(chǎn)品的供給，實現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　一、構(gòu)建新型市縣關(guān)系對 “全面直管”的重要作用

　　省直管縣改革實踐中一個不容忽視的問題是市縣關(guān)系趨于惡化。主要表現(xiàn)為市縣爭利加劇、低水平重復建設嚴重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難。10年來，省直管縣改革的政策設計和執(zhí)行都聚焦于打破舊的市縣關(guān)系，而忽視了如何去構(gòu)建新的市縣關(guān)系。在省直管縣改革的研究中，市縣關(guān)系的爭論集中在“市縣合治”與“市縣分治”上，缺乏對改革后重建市縣關(guān)系的系統(tǒng)研究。

　　構(gòu)建新型市縣關(guān)系是釋放省直管縣改革紅利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于省直管縣改革的未來走向具有決定性影響。僅僅著眼于將“市從縣里刮來的”返還給縣，省直管縣的改革紅利將是非常有限的，難以凝聚廣泛的改革共識�？傮w上看，發(fā)展城市有利于節(jié)約資源和減少污染，發(fā)展縣域則有利于實現(xiàn)社會公平和基層穩(wěn)定，二者不可偏廢。[3]進一步推進省直管縣改革的主要顧慮，就是害怕改革過多地損傷了地級市的發(fā)展后勁，影響了國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化大局。構(gòu)建新型市縣關(guān)系，就是要在省直管縣改革增強縣級自主權(quán)的背景下，通過制度創(chuàng)新促進市縣功能的合理配置，同時發(fā)揮市和縣二者的積極性，實現(xiàn)“市興縣穩(wěn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。這才是省直管縣改革真正的改革紅利之所在，也是改革的動力之所在。

　　二、橫向關(guān)系陷阱是構(gòu)建新型市縣關(guān)系的最大威脅

　　“全面直管”以后，市縣關(guān)系從上下級的縱向關(guān)系轉(zhuǎn)換為橫向關(guān)系。在政府間的橫向交往中，普遍存在著不正當競爭加劇和有效合作不足的問題。這兩大問題相互作用，使各方政府在互動中陷入一種惡性循環(huán)而難以自拔。因而將其稱為橫向關(guān)系陷阱(見圖1)。多數(shù)試點縣的經(jīng)濟和政治實力都遠不如設區(qū)市。一旦試點縣和設區(qū)市陷入橫向關(guān)系陷阱，將嚴重阻礙試點縣的發(fā)展。所以，在新的市縣關(guān)系尚未定型之前，研究橫向關(guān)系陷阱的形成機理，進行有針對性的規(guī)避和跨越，有利于促進試點縣的發(fā)展和推進省直管縣改革。

　　圖1.政府間橫向關(guān)系陷阱

　　橫向關(guān)系陷阱起源于經(jīng)濟領(lǐng)域的不正當競爭。招商引資中的惡性競爭使地方政府不考慮成本收益、頻繁突破法律法規(guī)的限制，只求完成招商引資任務，做大經(jīng)濟總量。政府間的招商競爭、企業(yè)間的市場競爭，這種雙重競爭導致大量的低水平重復建設。為緩解轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的生存壓力，地方政府普遍采取了扶持本地企業(yè)、抑制外地企業(yè)的一系列地方保護主義措施。地方保護主義不僅造成了市場的分割，又反過來繼續(xù)促進招商引資中的惡性競爭，從而形成了惡性招商引資、低水平重復建設和地方保護主義的惡性循環(huán)。

　　經(jīng)濟領(lǐng)域的不正當競爭，極大地影響了地方政府間的相互信任，增加了政府間的協(xié)調(diào)成本�，F(xiàn)行法律體系沒有為政府間橫向合作提供一個基本框架�？鐓^(qū)域公共產(chǎn)品自身的一些特性，也增加了政府間合作的難度。這些因素共同導致了同級政府間公共服務領(lǐng)域合作不足的結(jié)果。

　　三、國內(nèi)外政府跨越橫向關(guān)系陷阱的主要做法

　　同級政府間的橫向關(guān)系陷阱，是一個很普遍的問題。國內(nèi)外做了許多有益的創(chuàng)新探索。概而言之，主要有以下4點有益做法(見圖2)。第一，保障上級權(quán)威和堅持依法行政是優(yōu)化政府間橫向關(guān)系的兩條紅線。第二，簽訂政府間協(xié)議、成立政府間組織、組建相關(guān)職能管理局是調(diào)整政府間橫向關(guān)系的三種主要手段。第三，利益分享、利益補償和政府間互信是深化政府間橫向關(guān)系的核心理念。第四，政府間互利互信的作用在于促進政府間的資源相互依賴，最終形成分工合理、定位明確的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

　　圖2：國內(nèi)外政府優(yōu)化橫向關(guān)系的主要做法

　　四、試點縣的戰(zhàn)略選擇：專注核心職能，深化市縣合作

　　汲取國內(nèi)外政府的經(jīng)驗教訓，試點縣應充分發(fā)揮自身主動性，積極構(gòu)建新型市縣關(guān)系。至關(guān)重要的，有以下幾點。

　　(一)專注核心職能，加大公共服務購買力度

　　“全面直管”以后，試點縣的職能、機構(gòu)和人員配置如果跟地級市完全一樣，將極大增加試點縣的行政成本。當前許多試點縣都出現(xiàn)經(jīng)費不足、設備落后的問題，甚至有了新儀器設備但沒人會用。[4]因此，試點縣應明確自己的核心職能。除部分經(jīng)濟強縣要向城市發(fā)展以外，多數(shù)縣都應將服務三農(nóng)和做好基層工作作為核心職能。除核心職能和本地發(fā)展迫切需要的職能以外，其余職能都可以通過購買服務或分擔成本的方式與周邊設區(qū)市進行合作。例如，質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、食品藥品監(jiān)督管理等需要較高設備和人才投入的職能、現(xiàn)行法律法規(guī)明確規(guī)定只下放到設區(qū)市的職能等。這既能減輕試點縣的人力和財力負擔，又能提高設區(qū)市的資源利用效率，有利于發(fā)展新型市縣關(guān)系。

　　向設區(qū)市購買服務和市管縣體制有什么不同呢主要區(qū)別在于，試點縣有選擇的自由，如：哪些職能要購買服務、向哪個設區(qū)市購買服務、價格是多少等。這些問題都由試點縣自主決定。如果在購買服務中出現(xiàn)不利于試點縣發(fā)展的情況，試點縣可以同時向周邊的多個設區(qū)市購買服務以增加其中的競爭性。問題嚴重或確有必要的，應當請求省級政府協(xié)調(diào)解決。

　　(二)增強發(fā)展經(jīng)濟的定力和選擇性，以制度創(chuàng)新加快產(chǎn)業(yè)聚集

　　“全面直管”以后，試點縣有著和設區(qū)市相同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，有著更低廉的土地和人力資源，從而迎來了難得的經(jīng)濟發(fā)展機遇。但要避免使自身和周邊地區(qū)陷入橫向關(guān)系陷阱，避免在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中“資源沒了，環(huán)境差了，做了奉獻，苦了自己”。因此，試點縣一定要在機遇面前保持定力，增加對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇性。第一，要圍繞自己資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、地理位置明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，尤其應注重與周邊設區(qū)市形成互補性產(chǎn)業(yè)格局，錯位發(fā)展，擴寬合作空間，共同增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。第二，要高度重視與發(fā)達省份成熟園區(qū)間的經(jīng)濟合作。在更廣闊的地理空間中，緊緊圍繞既定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，成規(guī)模、集群式地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。尤其應注重引進成熟園區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的服務管理人才，汲取先前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)驗教訓，提前做好規(guī)劃設計，使企業(yè)能在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中有所升級和突破，而不是簡單的廠房搬遷和污染能耗轉(zhuǎn)移。第三，緊緊圍繞既定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，持續(xù)加強政策創(chuàng)新和精細化管理。要堅決破除地方保護主義，放棄以行政手段保護落后產(chǎn)業(yè)項目的經(jīng)濟發(fā)展模式。依靠既有產(chǎn)業(yè)基礎、產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新和精細化管理，營造一個公平高效的發(fā)展環(huán)境，形成加快產(chǎn)業(yè)聚集的新動力。

　　(三)加強公務員間交流互動，增進政府間平等互信

　　公務員間的交流是政府間互信的基礎。這里的公務員不僅包括地方政府的主要領(lǐng)導、中層干部，也包括一般工作人員。因此，要加強試點縣與省市間公務員的交流互動。第一，試點縣主要領(lǐng)導不僅要主動與省市領(lǐng)導匯報溝通，更要全面促進試點縣公務員和省市公務員間的交流互動，為公務員間的交流搭建平臺。如：工作交流研討會、娛樂運動友誼比賽、日常的網(wǎng)絡即時聊天等。如有必要也可以在一定層次范圍內(nèi)組織團隊擴展訓練，有力增進互信。第二，試點縣公務員要增強自信，克服級別差距心理。要認識到自己掌握基層一線的真實情況，這正是省市公務員所需要的。要認識到公務員間交流互動對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體競爭力的重要作用，積極自信地參與到交往互動之中。

　　(四)探索在干部人事制度上減少一個層級

　　構(gòu)建新型市縣關(guān)系，需要中央、省級的頂層設計和持續(xù)關(guān)注。其中最為主要的是探索在干部人事制度上減少一個層級。“全面直管”以后，試點縣和設區(qū)市就處于同一行政層級，但試點縣的干部人事級別卻沒有相應調(diào)整。試點縣干部人事級別比設區(qū)市低一級，比省低兩級。級別差距使試點縣公務員在與省市的工作交往中處于一種邊緣化地位。為此，目前實踐中普遍將試點縣主要領(lǐng)導人高配為副廳級。但這種方式缺乏推廣意義，效用比較有限。第一，政府間交往廣泛涉及主要領(lǐng)導、中層干部和一般公務員等各個層次，不可能將試點縣所有公務員都高配半級。第二，高配副廳只是縮小了市縣主要領(lǐng)導人的級別差距，并沒有完全消除這一級別差距。第三，以后試點縣數(shù)量將不斷增加，不可能將所有試點縣的主要領(lǐng)導都高配為副廳。所以，應在干部人事制度上減少一個層級，將市廳級和縣處級視為同一層級，其下級別也進行相應調(diào)整，原先的工資福利待遇差異可以保留。體現(xiàn)在干部任免調(diào)動中，就是要逐步停止縣處級和市處級間的干部交流。同時加快探索縣處級和市廳級間的干部交流，探索縣科級和市處級間的干部交流。放棄高配副廳這一做法，推進干部人事制度上的層級精簡，有利于避免新增行政成本，有利于打破傳統(tǒng)官位級別理念，將是省直管縣改革在深層次領(lǐng)域的重大突破。

　　參考文獻

　　[1]《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》發(fā)布[DB/OL].河南省人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.henan.gov.cn/jrhn/system/2013/11/28/010438066.shtml， 2013-11-28.

　　[2] 江西省啟動省直管縣(市)體制改革試點[DB/OL].中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/28/content_2689224.htm， 2014-05-28.

　　[3] 陳喜生.對目前省直管縣體制的五點思[DB/OL].人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/GB/49154/49369/8795486.html ，2009-02-12.

　　[4] 勇立潮頭唱大風——聚焦“十直管縣經(jīng)濟發(fā)展”系列報道綜述[DB/OL]. 中原經(jīng)濟網(wǎng)，http://www.zyjjw.cn/news/henan/2014-05-22/165169.html， 2014-05-22.