自2002年黨的“十六大”提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的十多年來，西安市通過不斷實踐探索，縣域經(jīng)濟(jì)步入了快速良性的發(fā)展軌道，占全市經(jīng)濟(jì)比重逐年提高，但是與全國百強(qiáng)縣(市)、西部百強(qiáng)縣(市)和其他副省級城市相比、西安市縣域經(jīng)濟(jì)總體上還比較薄弱，存在較大差距。目前，全市轄區(qū)內(nèi)全國百強(qiáng)縣嘗無，西部百強(qiáng)縣僅有一個，對此，應(yīng)認(rèn)清形勢，客觀比較，理性分析，找準(zhǔn)差距、癥結(jié)和對策，通過不斷深化改革為西安的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展插上騰飛的翅膀。

　　一、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢

　　(一)從全國縣域經(jīng)濟(jì)形勢看，縣域經(jīng)濟(jì)已成為國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的強(qiáng)大動力：據(jù)2011年統(tǒng)計，全國縣域內(nèi)人口總數(shù)達(dá)24.14億元，占全國總?cè)丝诘?5.72%;全國縣域地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)24.14萬億元，占全國GDP的51.04%，占到半壁江山;全國縣域地方財政一般預(yù)算收入為1.32萬億元，占全國地方財政一般預(yù)算收入的25.07%，超過四分之一�？h域平均規(guī)模中的地區(qū)生產(chǎn)總值的平均值從2002年的28.2億增長到2011年的121.1億元，翻了兩番;縣域地方財政策一般預(yù)算收入的平均值從2002年的1億元增長到2011年的6.61億元，增長了5.6倍。從中不難看出，縣域經(jīng)濟(jì)充滿活力，蘊含希望，早已成為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和解決“三農(nóng)”問題的新思維，正在為全面深化改革提供新動力。

　　(二)從各省重視程度看，無一不把推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為省域經(jīng)濟(jì)重點。從2012年各省、自治區(qū)、直轄市的政府工作中報告中可以看出，對發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)都有明確的表述、部署或相關(guān)政策支持。一些省還成立了專門的縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如安徽、貴州、黑龍江、湖南、遼寧、山東等省成立了“縣域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”、湖北、湖南、吉林、遼寧、山東等省在政府部門中設(shè)立了“縣域經(jīng)濟(jì)處”，還有的省將縣域經(jīng)濟(jì)工作交由政府有關(guān)部門(如發(fā)改、農(nóng)辦、財經(jīng)辦、統(tǒng)計局、經(jīng)信委等)部門協(xié)調(diào)推動，還有的省時隔幾年制定一次加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)文件，特別是不少省還結(jié)合自身實際，進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣體制改革探索。從中可以看出，各省、自治區(qū)、直轄市“強(qiáng)省必強(qiáng)縣”的堅定決心。

　　(三)從副省級城市和省會城市發(fā)展看，縣域經(jīng)濟(jì)越來越成為大型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。“瓶頸”、“亮點”、“潛力”、“空間”、“基礎(chǔ)”等詞在副省級城市和大型省會城市有關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件、講話、報告、報道中頻出，濟(jì)南把縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展看作是做大做強(qiáng)省會經(jīng)濟(jì)的一處瓶頸，提出要著手突破這個“瓶頸”;成都縣域經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)已成為城市經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)和新亮點，提出要夯實這個經(jīng)濟(jì)“發(fā)展之底”;大連把縣域經(jīng)濟(jì)定位為全市發(fā)展的“潛力和空間”，是全域城市化的“主戰(zhàn)場”和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”;哈爾濱將縣域經(jīng)濟(jì)定位為“重要增長極”;從這些形象的比喻中不難看出，大型城市或多或少在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上都面臨著“主城強(qiáng)、縣域弱”，“主城發(fā)展受限，縣域發(fā)展不足”的局面，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)都成了壯大城市經(jīng)濟(jì)的新引擎、新戰(zhàn)場。

　　(四)從西安自身實際看，補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)這個短板必將成為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。西安市十二次黨代會把“縣域經(jīng)濟(jì)薄弱”作為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在問題寫入了報告，明確提出了加快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和目標(biāo)。爾后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的決策部署在歷次全會中反復(fù)被強(qiáng)調(diào)，無論從宏觀布局、政策支持、項目引進(jìn)落地等各個方面都可看出，西安市堅持發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)的思路是非常清晰的、決心和信心也是非常明確的，在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)這塊短板必將成為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。

　　二、西安市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

　　縣域經(jīng)濟(jì)的核心問題是“三農(nóng)”問題，由于西安市城三區(qū)、郊三區(qū)農(nóng)業(yè)比重較小，“三農(nóng)”問題已不是構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。故，把遠(yuǎn)三區(qū)和四縣作為縣域經(jīng)濟(jì)分析比較的對象更能科學(xué)客觀地反映西安市縣域經(jīng)濟(jì)的真實情況。

　　(一)與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣比，略高于西部百強(qiáng)縣，遠(yuǎn)低于全國百強(qiáng)縣。從2012年全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣(市)的平均規(guī)�？�，人口87.93萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值578.34億元，地方財政一般預(yù)算收入39.36億元。從2012年西部百強(qiáng)縣(市)的平均規(guī)模來看，人口51.69萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值156.39億元，地方財政一般預(yù)算收入10.20億元，其分別比上年增長1.23%、19.94%、30.33%。西安市真正意義上的縣域(遠(yuǎn)三區(qū)和四縣)地區(qū)2012年生產(chǎn)總值的平均值為179.99億元，地方財政策一般預(yù)算收入為8.67億元。地區(qū)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)出略高于西部百強(qiáng)縣平均水平，遠(yuǎn)低于全國百強(qiáng)縣平均水平的發(fā)展現(xiàn)狀。地方財政策一般預(yù)算收入呈現(xiàn)出略低于西部百強(qiáng)縣，遠(yuǎn)低于全國百強(qiáng)縣的發(fā)展現(xiàn)狀。截止目前，全市無區(qū)縣入選全國百強(qiáng)縣，西部百強(qiáng)縣也僅有高縣陵一家，且排名位于中后水平。

　　(二)與副省級城市縣域比，實際縣域經(jīng)濟(jì)比重偏低是制約整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的瓶頸。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平看，西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全國副省級城市的第14位，位次多年并無變化。GDP總量偏低，與前十名的副省級城市相差甚遠(yuǎn)。全市2012年生產(chǎn)總值4369.37億元，縣域(遠(yuǎn)三區(qū)和四縣)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值合計1259.96億元，占全市生產(chǎn)總值的28.8%，縣域經(jīng)濟(jì)實際發(fā)展水平遠(yuǎn)低于全國縣域經(jīng)濟(jì)占國家經(jīng)濟(jì)總量51.4%的比重。全市地方財政一般預(yù)算收入396.96億元，縣域(遠(yuǎn)三區(qū)和四縣)合計60.7億元，占全市15.3%。遠(yuǎn)低于全國縣域地方一般預(yù)算收入占全國地方財政一般預(yù)算收入的25.07%的比重，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排名前十位的副省級城市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。與和西安市位次相近的濟(jì)南、長春、哈爾濱相比，也有一定差距，濟(jì)南市2012年縣域經(jīng)濟(jì)比重就達(dá)45%左右;長春市2012年縣域經(jīng)濟(jì)比重約占全市的34%;哈爾濱市2014年第一季度縣域生產(chǎn)總值占比也達(dá)到全市總量的31.5%。與西安市毗鄰的西部副省級城市成都，2014年第一季度，中心城區(qū)以外的二、三圈層區(qū)(市)、縣域經(jīng)濟(jì)比重也已占到全市經(jīng)濟(jì)的半壁江山。由此可見，實際縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比重偏低，仍是制約西安市經(jīng)濟(jì)總量的重要癥結(jié)之一。

　　(三)與全市區(qū)縣自身比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍是今后西安市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要破解的難題。從內(nèi)部比較來看，截至2012年，西安13個區(qū)縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值4234.72億元，最高的是雁塔區(qū)810.83億元，最低的周至縣只有78.28億元，相差732.55億元。13區(qū)縣實現(xiàn)GDP平均水平325.75億元，而7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣GDP平均水平僅有179.99億元，7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣中除長安區(qū)外，其余6個區(qū)縣各自的GDP總量低于全市平均水平，這6個區(qū)縣GDP平均值為149.55億元，也低于7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣的平均水平，發(fā)展最慢的周至與全市平均水平相差247.47億元，與7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣平均水平相差101.71億元。

　　全市經(jīng)濟(jì)總量超出500億元的區(qū)縣有三個，分別是碑林、未央和雁塔，同時總量低于百億元的區(qū)縣也有兩個，分別是藍(lán)田和周至，且7個遠(yuǎn)郊區(qū)縣的總量之和不及城三區(qū)和郊三區(qū)�？梢�，西安各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為突出。

　　三、制約西安縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題

　　(一)思想觀念滯后。多年來，決策層始終把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重心放在西安主城區(qū)和周邊地帶，在工業(yè)布局、園區(qū)建設(shè)等帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項目大都在城三區(qū)和郊三區(qū)，而對真正意義上的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)注度不夠，重城區(qū)、輕縣域的發(fā)展思想長期存在，導(dǎo)致主城與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不夠平衡，最強(qiáng)的區(qū)與最弱的縣經(jīng)濟(jì)總量相差10倍，主城區(qū)經(jīng)濟(jì)平均水平是縣域經(jīng)濟(jì)水平的3倍。

　　(二)財政資金薄弱。目前實施的分稅制財稅體制，省、市級財政上收過多，區(qū)縣留成較少，導(dǎo)致區(qū)縣級財力嚴(yán)重不足，財政收支矛盾尖銳，縣域財政多屬成了“吃飯”財政，沒有多少財力安排事業(yè)和建設(shè)支出，不利于鼓勵和調(diào)動地方積極性，從政策體制上阻礙了縣級政府的財政增長。

　　(三)金融缺乏支持。從金融機(jī)構(gòu)信貸情況看，貸款過多向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)集中，以中小企業(yè)占主體的縣域較難獲得銀行的青睞。當(dāng)前，國有商業(yè)銀行實行集約化經(jīng)營，收縮縣級金融機(jī)構(gòu)，回收貸款權(quán)限和額度，使原本資金不足的縣域深受“失血”之痛，金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不斷弱化，作為縣域中小金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村信用社，無力支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　(四)經(jīng)管權(quán)限太低。我國現(xiàn)行的政管理體制實行垂直化管理，稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、土地等部門職能上收、權(quán)力上劃。這種管理體制雖有利于國家的宏觀調(diào)控，但在一定程度上也削減了區(qū)縣一級的執(zhí)政行為，使得縣級行政職能弱化。

　　四、發(fā)展壯大西安市縣域經(jīng)濟(jì)的對策建議

　　通過認(rèn)真分析當(dāng)前全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，西安市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的主要問題，我們感到，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)這項工作對西安市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義依然重大、任務(wù)十分艱巨，必須以時不待我的精神強(qiáng)力推進(jìn)。

　　(一)歷史機(jī)遇不容錯過。黨的十八大報告上提出的“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”四化同步發(fā)展為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了戰(zhàn)略遵循，市十二次黨代會及歷次全會為我市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了目標(biāo)和方向，去年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，前不久國家頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年);陜西省剛剛發(fā)布的《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年》，從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這個角度給予了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大千載難逢的歷史機(jī)遇，特別是《陜西省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年》中，明確提出了“啟動省直管縣試點工作 ，在財政體制、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理等方面賦予更多發(fā)展權(quán)限，減少行政層級，不斷增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力和實力”。還有西安市正在強(qiáng)力推進(jìn)的《城鄉(xiāng)一體化建設(shè)三年行動計劃》，已經(jīng)推開的全面深化改革工作，必將為全市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的體制機(jī)制保障和政策支持，必將加速提升全市城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供引擎。

　　(二)發(fā)展思路必須理清。一是劃定主城區(qū)城市邊界，打破“攤大餅”式的城市發(fā)展發(fā)展模式，將更多的發(fā)展機(jī)遇導(dǎo)向縣域。二是在堅持區(qū)域板塊錯位發(fā)展的基礎(chǔ)上，將政府重大項目投資、招商引資項目重點向縣域延伸拓展布局。三是在三產(chǎn)結(jié)構(gòu)上要進(jìn)一步優(yōu)化，按照“強(qiáng)二、優(yōu)一、興三”的發(fā)展思路，通過鞏固優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)，做大做強(qiáng)第二產(chǎn)業(yè)，加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶動實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。四是繼續(xù)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度，通過推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

　　(三)政策保障及時跟進(jìn)。一是在體制機(jī)制上深化改革。以全面深化改革為契機(jī)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，逐步下放審批權(quán)限，提高區(qū)縣管理縣域經(jīng)濟(jì)的能力。二是在財政政策上加大扶持。積極實行財政策鼓勵政策，如，實施稅種定比增量返還;縣域工業(yè)園引導(dǎo)資金、定額補(bǔ)助;貼息資金支持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展等。三是在金融信貸上積極協(xié)調(diào)。積極搭建融資平臺，推進(jìn)銀政合作，為縣域重點工業(yè)園，龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)貸款融資。四是在項目投資上重點推進(jìn)。合理布局、重點推進(jìn)縣域項目投資，力爭為增強(qiáng)縣域發(fā)展的后勁打牢基礎(chǔ)。五是在建設(shè)用地上努力保障。積極幫助解決項目建設(shè)用地，確保重大項目土地供給。六是大力開展百強(qiáng)縣創(chuàng)建。對進(jìn)入全國百強(qiáng)縣和西部百強(qiáng)縣、全省十強(qiáng)縣的區(qū)縣給予重獎。七是建立定期通報考核制度。對所有區(qū)縣的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)每月進(jìn)行通報，每季進(jìn)行講評，并將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作納入?yún)^(qū)縣績效考評的重要內(nèi)容。

　　(作者單位：西安市委政策研究室)