城鎮(zhèn)化的一路凱歌讓人振奮鼓舞，但同時(shí)，其引發(fā)的“三農(nóng)”問題也令人十分擔(dān)憂。如何總攬城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”關(guān)系的全局，把握歷史的發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)國情統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化的道路，避免落實(shí)工作無從下手或者只治標(biāo)不治本，必須首先在認(rèn)識(shí)層面廓清一些最基本的理念。
改變傳統(tǒng)的城是城、鄉(xiāng)是鄉(xiāng)的理念，抓住全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的契機(jī)，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施一體化，教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)一體化，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障一體化，資金、用地指標(biāo)等資源要素一體化，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村拓展、現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射、資源要素雙向流動(dòng)。
上世紀(jì)70年代末期，以人口為標(biāo)志的城鎮(zhèn)化率不足20%;而截至2010年全國城鎮(zhèn)實(shí)際人口已經(jīng)達(dá)到49.68%。也就是說，80年代以來城鎮(zhèn)化的速度大約為年均推進(jìn)1%。盡管世界各國的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段都相對(duì)集中，一般都在30年左右的時(shí)間，但人口眾多的中國城鎮(zhèn)化的巨大成果，仍然讓世人瞠目結(jié)舌。城鎮(zhèn)化的一路凱歌讓人振奮鼓舞，同時(shí)引發(fā)“三農(nóng)”問題的此起彼伏也叫人十分擔(dān)憂。耕地大量圈占直接威脅著糧食安全保障;農(nóng)村大批年輕人外出使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)隊(duì)伍后繼無人，農(nóng)村資金、人才外流、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下等使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化缺乏足夠的社會(huì)動(dòng)力;以土地為核心的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的被侵犯嚴(yán)重影響著社會(huì)的穩(wěn)定;城鄉(xiāng)居民于公共服務(wù)和社會(huì)保障領(lǐng)域的差別嚴(yán)重阻礙著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有總攬城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”關(guān)系的全局，把握歷史的發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)國情統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化的道路，才能避免落實(shí)工作無從下手或者只是治標(biāo)不知治本。當(dāng)然，這其中首先必須在認(rèn)識(shí)層面廓清一些最基本的理念。 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，城鎮(zhèn)化的根本目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)入現(xiàn)代化的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式，使城鄉(xiāng)居民共同進(jìn)入現(xiàn)代化社會(huì)。
城鎮(zhèn)化要求城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不是主觀愿望，而是歷史發(fā)展尤其是人類文明的進(jìn)步和社會(huì)生產(chǎn)方式變革的必然。在工業(yè)化前以及工業(yè)化的早期，城市和農(nóng)村是相對(duì)分割的兩個(gè)獨(dú)自發(fā)展單元。工業(yè)發(fā)展方式的不斷變革，使工業(yè)生產(chǎn)組織方式滲透到人類各個(gè)勞動(dòng)生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)也不例外，在不斷引入機(jī)械、化肥等工業(yè)發(fā)展成果的同時(shí)，也在不斷推動(dòng)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的變革。 現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展的重要特征是不斷深化并拓寬著社會(huì)的分工體系，通過分工將人類的勞動(dòng)日益片面化，同時(shí)又將各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)區(qū)域緊緊聯(lián)系在一起。勞動(dòng)分工越細(xì)，社會(huì)聯(lián)系越緊。無論是行業(yè)、領(lǐng)域還是區(qū)域，其獨(dú)立性都在不斷地減弱，而其聯(lián)系性、依存度都在不斷地增強(qiáng);城鄉(xiāng)之間無論經(jīng)濟(jì)聯(lián)系還是社會(huì)聯(lián)系，都不再有明確的界限，而是互相依存、交錯(cuò)在一起。由此形成的勞動(dòng)和居住場(chǎng)所的空間格局，也在越來越模糊著城市和農(nóng)村的邊界。總之，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果，是不由人意志轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢(shì)，是現(xiàn)代生產(chǎn)方式?jīng)Q定的城鄉(xiāng)無邊界整體發(fā)展的客觀要求。 與此同時(shí)，生產(chǎn)領(lǐng)域的工業(yè)化還滲透到社會(huì)的生活領(lǐng)域，現(xiàn)代人類的生活方式、生活節(jié)奏、生活質(zhì)量，都在隨著工業(yè)化的要求和條件迅速變化。人們獲得滿足的方式與以往相比截然不同。取代過去以農(nóng)村為代表的以我為主、自給自足、自娛自樂的，是高度依賴社會(huì)服務(wù)的現(xiàn)代生活方式。在現(xiàn)代社會(huì)中，能夠得到社會(huì)的各種服務(wù)越多，生活質(zhì)量就越高，幸福感就越強(qiáng)。而社會(huì)服務(wù)越多，意味著對(duì)他人的依賴也越來越多，意味著人口越來越需要集聚在一起，意味著過于分散、聯(lián)系不便的農(nóng)村居住狀態(tài)就會(huì)越來越喪失吸引力。這就是農(nóng)村人口尤其年輕人大量外出的根本原因。目前全國每年有1.5~1.7億農(nóng)民工常年進(jìn)城打工，這支龐大的隊(duì)伍通過約30年的更新?lián)Q代，幾乎涉及農(nóng)村每一個(gè)家庭，他們不僅僅從城鎮(zhèn)就業(yè)中增加了收入，更重要的是不斷地將城市為代表的現(xiàn)代生活理念和生活方式傳遞到農(nóng)村。他們希望進(jìn)城，是因?yàn)槌鞘刑幪庴w現(xiàn)著進(jìn)步，能夠?qū)崿F(xiàn)他們的夢(mèng)想，滿足他們對(duì)現(xiàn)代生活方式的追求;他們離開農(nóng)村，是因?yàn)樵谵r(nóng)村無法掙脫傳統(tǒng)的生存方式，日復(fù)一日、年復(fù)一年、一代又一代，沒有追夢(mèng)的機(jī)會(huì)。農(nóng)村的新生代不僅在塑造緊跟社會(huì)步伐的人生，而且在影響著他們的前輩，從根子上動(dòng)搖著以往城鄉(xiāng)關(guān)系和傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式的基礎(chǔ)。
勞動(dòng)成本遠(yuǎn)低于市場(chǎng)，土地消耗成本在產(chǎn)品中沒有任何反映。按照市場(chǎng)規(guī)律，稀缺產(chǎn)品大多以成本定價(jià)，比如能源、新產(chǎn)品等，但我國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格中根本不反映土地的稀缺性，市場(chǎng)傳遞給農(nóng)民的是農(nóng)產(chǎn)品的廉價(jià)信號(hào)，越是糧食等主要產(chǎn)品越是如此，這樣既導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投資效益的低下，又造成農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的大量浪費(fèi)。改革開放以來，城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)引入市場(chǎng)機(jī)制，造成城鎮(zhèn)土地全面商品化、資本化，由此使得周邊土地級(jí)差地租甚至絕對(duì)地租的土地價(jià)值觀念迅速形成，在事實(shí)上又造成了農(nóng)村土地的商品化和資本化。但目前城鄉(xiāng)土地屬于兩個(gè)絕然分割的要素市場(chǎng)，由行政法規(guī)嚴(yán)格看守。城鎮(zhèn)土地屬于國家，卻可以將使用權(quán)作為商品通過市場(chǎng)買賣;農(nóng)村土地?zé)o論所有權(quán)還是使用權(quán)按憲法規(guī)定都屬于農(nóng)民，卻否認(rèn)商品屬性，不允許農(nóng)民按照市場(chǎng)規(guī)則處理，只能允許在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓;而城鄉(xiāng)之間土地要素的流動(dòng)，絕對(duì)不允許有任何市場(chǎng)交易行為。
勞動(dòng)力流動(dòng)在城鄉(xiāng)之間已經(jīng)被允許，是因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城能夠?yàn)槌擎?zhèn)創(chuàng)造財(cái)富;人口流動(dòng)、農(nóng)民進(jìn)城定居受到阻擋，是因?yàn)閷⒂绊懙匠抢锶丝诘母＠峙洹＿@充分說明我們的再分配體制還沒有按照以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。大批農(nóng)民工為城鎮(zhèn)創(chuàng)造了巨大的財(cái)富，卻沒有能夠與城鎮(zhèn)居民一視同仁地分享發(fā)展的成果。阻止農(nóng)民工分享應(yīng)該屬于他們的社會(huì)保障，不管理由有多充分，維護(hù)的是“二元結(jié)構(gòu)”城市對(duì)農(nóng)村的剝奪，維護(hù)的是社會(huì)的不公正。特別是新生代的農(nóng)村戶籍人口，他(她)們大部分從小脫離農(nóng)業(yè)甚至農(nóng)村，有的跟著打工的父母在城鎮(zhèn)環(huán)境中長大，更多的是通過各種新聞媒介和社會(huì)渠道不斷積累著對(duì)城市的了解�？梢哉f，他(她)還沒有進(jìn)入社會(huì)，就已經(jīng)把自己的未來同城市聯(lián)系在一起。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代的農(nóng)村戶籍青年，對(duì)社會(huì)公平的訴求，更為注重人格與地位的平等，每個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)的平等，他(她)們把在城市發(fā)展機(jī)會(huì)的平等甚至看得遠(yuǎn)比擁有農(nóng)村承包地的權(quán)利要重要得多。
現(xiàn)代城鎮(zhèn)是區(qū)域發(fā)展中心，首先是各種生產(chǎn)活動(dòng)的中心，需要依托盡可能大的要素市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng);其次才是消費(fèi)中心、福利中心。生產(chǎn)型城鎮(zhèn)建立于開放系統(tǒng)，消費(fèi)型城鎮(zhèn)則需要城墻封閉，這是現(xiàn)代城鎮(zhèn)與以往城堡的根本區(qū)別，也是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展體制面臨的基本矛盾。遵循城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展的必然，也是城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。沿習(xí)這一發(fā)展軌跡，城鎮(zhèn)將不會(huì)是原來意義的城鎮(zhèn)，農(nóng)村也不再是原來意義的農(nóng)村，城鎮(zhèn)將不斷被賦予新的發(fā)展內(nèi)涵，而農(nóng)村將不會(huì)再是與城鎮(zhèn)相提并論的發(fā)展單元。
“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”、“少取多予”等政策都屬于政府的再分配機(jī)制，存在的前提是城鎮(zhèn)、農(nóng)村依然是兩個(gè)獨(dú)自發(fā)展并具有獨(dú)自利益的經(jīng)濟(jì)社會(huì)單元，政策本身依然認(rèn)可工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的不平等，但在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元利益結(jié)構(gòu)尚未破除的階段，作為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的輔助手段，具有積極意義。從根子上破除二元結(jié)構(gòu)，形成全新的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，必須全方位建立城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)機(jī)制。 城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)形式，要靠實(shí)踐探索、靠群眾創(chuàng)造。
目前我國正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各種可流動(dòng)性的發(fā)展要素都在迅速向城鎮(zhèn)集聚，相應(yīng)地各種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)也在城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)生，農(nóng)村勞動(dòng)力及人口的進(jìn)城、遷徙，正面臨空前的歷史機(jī)遇。應(yīng)當(dāng)及時(shí)抓住機(jī)遇清除障礙、理順體制，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新體制的建立。
國家層面應(yīng)當(dāng)明確提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本要求，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，要求各地首先做到城鄉(xiāng)建設(shè)、人口布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境生態(tài)等統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一部署落實(shí)。中央政府應(yīng)重點(diǎn)運(yùn)用再分配手段，在公共服務(wù)、社會(huì)保障領(lǐng)域縮小城鄉(xiāng)居民的生活待遇差別;通過直接與間接收入補(bǔ)貼，彌補(bǔ)政府干預(yù)或市場(chǎng)缺失造成的城鄉(xiāng)居民收入差距。要鼓勵(lì)、支持地方政府積極地、多方面多角度地，首先在一定區(qū)域探索城鄉(xiāng)一體化的新型發(fā)展機(jī)制，特別是探索形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和房產(chǎn)交易體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口管理體系等制度。鼓勵(lì)通過試點(diǎn)先行突破;寬容試點(diǎn)中的失誤和反復(fù);指導(dǎo)總結(jié)試點(diǎn)的成敗得失;允許推廣試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。借鑒試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)適時(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新機(jī)制的建立。
城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制，說到底是屬于城鄉(xiāng)人民群眾生產(chǎn)、生活和生存的基本社會(huì)環(huán)境，中央和地方政府要積極籌劃、規(guī)劃和指導(dǎo)，但最終要靠群眾自己去摸索、去創(chuàng)造。不能隨意地將城鄉(xiāng)居民按照市場(chǎng)規(guī)律追逐經(jīng)濟(jì)利益視為盲目、無序，動(dòng)則強(qiáng)行規(guī)范甚至暴力驅(qū)趕。必須尊重群眾的意愿，無論中央還是各級(jí)地方政府，對(duì)城鄉(xiāng)居民的創(chuàng)業(yè)和各種解決生計(jì)、渴望社會(huì)公平的訴求，都只能是引領(lǐng)、引導(dǎo)，積極幫助實(shí)現(xiàn)，絕不能頤使氣指，大包大攬，將自己的意志強(qiáng)加于群眾。我們一直習(xí)慣于從人口比例、收入水平、公共設(shè)施配備水平等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)衡量城鎮(zhèn)化的程度和質(zhì)量，但發(fā)展實(shí)踐表明，群眾越來越注重的是發(fā)展過程中對(duì)待每個(gè)人的尊重程度和發(fā)展機(jī)會(huì)的公平，這恰恰是社會(huì)進(jìn)步和成熟的表現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上逐步建立貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程的公眾參與機(jī)制，真正依靠全體城鄉(xiāng)居民的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。 尊重群眾實(shí)踐、鼓勵(lì)實(shí)踐創(chuàng)新，必須首先從法律制度上明確什么是城鄉(xiāng)居民擁有的權(quán)益，法律和政府規(guī)章如何保護(hù)群眾應(yīng)有的權(quán)力和權(quán)益。目前要加快城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)確權(quán)登記頒證進(jìn)度，特別是農(nóng)村承包地、宅基地和村莊集體建設(shè)用地的確權(quán)頒證，在法律上保障城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益尤其農(nóng)民的土地用益物權(quán)，在法律上允許和保障城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)交換、處置權(quán)和自由遷徙權(quán)等。
城鄉(xiāng)一體化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，要區(qū)別制度性差別和社會(huì)性差別。 城鄉(xiāng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)利、發(fā)展要素的使用處置權(quán)利、社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展成果的分享權(quán)利等差別，是發(fā)展階段的產(chǎn)物，來自我國特定時(shí)期形成的二元體制。而來自城鄉(xiāng)人群個(gè)體或群體素質(zhì)的差別，無論社會(huì)制度如何，社會(huì)如何進(jìn)步，都將存在。前類差別反映的是城鄉(xiāng)不同人群發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，靠市場(chǎng)機(jī)制通過發(fā)展要素?zé)o障礙流動(dòng)與組合體制才能消除，后類差別反映的是人類先天或后天形成的能力差別，靠再分配機(jī)制通過社會(huì)福利和共濟(jì)體制來彌補(bǔ)。兩者在當(dāng)前的發(fā)展與改革的要求和政策部署中糾結(jié)在一起，很容易混淆，需要在評(píng)價(jià)指標(biāo)上加以區(qū)別，否則在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制創(chuàng)建中，就會(huì)失去方向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
如何使已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工盡快進(jìn)城安居，已經(jīng)成為當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的最緊迫的問題。按照原來的農(nóng)轉(zhuǎn)非辦法，地方政府根本無法承受;宣布取消城鄉(xiāng)戶籍管理制度，絲毫不會(huì)改變城鄉(xiāng)居民在各個(gè)領(lǐng)域存在的任何現(xiàn)實(shí)差別。如果僅以每年安置多少農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居作為指標(biāo)，各地完全可以通過財(cái)政收入的增量解決，不需要觸動(dòng)原來的城鄉(xiāng)二元體制，考核反映的，只能是城鎮(zhèn)人口擴(kuò)張的規(guī)模，并不能證明城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的任何進(jìn)展。 構(gòu)建城鄉(xiāng)土地要素統(tǒng)一市場(chǎng)必然涉及農(nóng)業(yè)主要是種植業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，由于糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率關(guān)系國家的安全，國家明確提出嚴(yán)守18億畝耕地紅線、確保95%以上糧食自給率的目標(biāo)要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)一化發(fā)展必須堅(jiān)決落實(shí)這一目標(biāo)要求，但也不能將此作為障礙。世界各國的發(fā)展實(shí)踐證明，二元結(jié)構(gòu)同糧食安全并不存在必然的聯(lián)系。與土地類似，石油對(duì)我國來說同樣稀缺，同樣屬于戰(zhàn)略物資，涉及發(fā)展前景和國家安全，但石油以成本定價(jià)，由消費(fèi)者買單，實(shí)行的是市場(chǎng)機(jī)制。糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品目前還不具條件完全以成本定價(jià)，因?yàn)槌擎?zhèn)人口習(xí)慣了食品的低價(jià)供給;因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一旦反映真實(shí)的投入成本和土地稀缺性，其水平一定會(huì)大大高于國際市場(chǎng)，影響到所有產(chǎn)品的價(jià)格和國內(nèi)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)。糧食等農(nóng)產(chǎn)品目前還只能由消費(fèi)需求和購買能力定價(jià)，問題是怎樣讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得利潤空間，誰來承受過高的成本目前國家和地方給農(nóng)民發(fā)放直接補(bǔ)貼、機(jī)械補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼，實(shí)際是在為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)消化部分成本，但這些補(bǔ)貼針對(duì)的是直接投入部分，還沒有涉及農(nóng)民勞動(dòng)投入的機(jī)會(huì)成本和越來越清晰的土地成本，離農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的效益預(yù)期還很遠(yuǎn)。國家安全是全民利益，保證糧食安全的成本應(yīng)該由全民共同承擔(dān)。保持糧食等產(chǎn)品價(jià)格每年一定的增長幅度，由消費(fèi)者逐步增加支付消化成本，并逐年增加政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以沖減成本，是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)通過綜合措施基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的現(xiàn)實(shí)途徑，也是世界各國處理糧食保障和市場(chǎng)機(jī)制關(guān)系的基本做法�？傊m然糧食安全是所有國家、任何體制下、任何發(fā)展階段都需要慎重對(duì)待的戰(zhàn)略目標(biāo)，但它不應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化的障礙，更不應(yīng)該成為考核城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制成功與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
作者系中國城市發(fā)展研究院副院長、研究員
