城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)障礙破解困難。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體長期虛置，農(nóng)民擁有的僅是土地使用權(quán)，難以分享農(nóng)地轉(zhuǎn)換成城市土地后所產(chǎn)生的級(jí)差地租;而且土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)，不能作為資產(chǎn)進(jìn)入市場，保障功能難以轉(zhuǎn)換為資本功能。但消除城鄉(xiāng)間要素流轉(zhuǎn)障礙尤其是允許農(nóng)地進(jìn)入市場也隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，包括對(duì)耕地乃至糧食安全的威脅，更重要的是，由于當(dāng)前我國農(nóng)村監(jiān)督管理制度不健全，如果僅僅允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而不采取相應(yīng)的農(nóng)村金融、監(jiān)督、決策等改革配套措施，難以避免土地流轉(zhuǎn)效益向農(nóng)村權(quán)力群體集中而產(chǎn)生新問題。
全國范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化體制改革統(tǒng)一框架仍未形成。各地獨(dú)立開展了一些城鎮(zhèn)化體制改革探索，但主要局限在省級(jí)或地市級(jí)行政單位范圍內(nèi)。部分地區(qū)嘗試推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)村建設(shè)用地的騰退增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，以此獲得收益，再將這些收益轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房。這種改革措施本身的合理性暫且不論，由于全國范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)框架還沒形成，農(nóng)民異地進(jìn)城務(wù)工時(shí)，由于無法將建設(shè)用地指標(biāo)或土地增值收益帶到流入地，受益者主要是流出地政府，但實(shí)現(xiàn)這部分農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本卻是由流入地政府支付，損益主體不一致，使得這種改革措施難以廣泛推開。
相關(guān)報(bào)道：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要體制機(jī)制創(chuàng)新
9月8日，中國(海南)改革發(fā)展研究院在京舉辦“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改院改革形勢(shì)分析會(huì)”。來自國務(wù)院研究室、國家發(fā)改委、財(cái)政部、中國社科院、國家行政學(xué)院等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者數(shù)十人出席會(huì)議。會(huì)議由中改院院長遲福林主持。與會(huì)專家認(rèn)為，破題新型城鎮(zhèn)化，加快新型城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，是我國實(shí)現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。專家們建議，要順應(yīng)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，迫切需要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展的巨大潛力。
一、城鎮(zhèn)化是一個(gè)大戰(zhàn)略
與會(huì)專家認(rèn)為，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)。
中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元認(rèn)為，我們對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)前景不必太悲觀，應(yīng)充分估計(jì)城鎮(zhèn)化對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。只要充分發(fā)揮和釋放城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大潛力，中國的經(jīng)濟(jì)增長不會(huì)出現(xiàn)大的問題。為此，應(yīng)把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要載體;是調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵選擇;是穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要途徑。中國正進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期。預(yù)計(jì)到2020年，我們的城鎮(zhèn)化率能達(dá)到60%左右。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展意義重大。為此，要把短期需求和中長期需求結(jié)合起來，在戰(zhàn)略層面要有一個(gè)通盤考慮，在體制和政策方面也要有重大調(diào)整。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，第一，從當(dāng)前看，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，從中長期看，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長的重要推動(dòng)力;第二，城鎮(zhèn)化為提升產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供了一個(gè)很大的平臺(tái);第三，城鎮(zhèn)化的過程也是人類文明不斷發(fā)展提升的過程;第四，城鎮(zhèn)化能更好地體現(xiàn)出“以人為本、共同富裕”的原則;第五，城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)很強(qiáng)，對(duì)我國參與國際競爭、真正從經(jīng)濟(jì)大國發(fā)展成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國意義重大。
二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，破題新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)務(wù)之急
與會(huì)專家普遍認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條以人為本、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長高尚全指出，新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)化并不是要消滅農(nóng)村，而是要考慮城鄉(xiāng)怎么一體化，城鄉(xiāng)怎么協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)怎么解決，農(nóng)村怎樣富起來。不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，不能過分追求城鎮(zhèn)化率。
遲福林認(rèn)為，未來十年、二十年確實(shí)存在一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型問題，不能搞土地城鎮(zhèn)化、水泥城鎮(zhèn)化，而更應(yīng)注重人口的城鎮(zhèn)化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、生態(tài)的城鎮(zhèn)化。
中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以工業(yè)化為主線，以地方政府為主導(dǎo)，以土地為主要內(nèi)容，以外延擴(kuò)張為特點(diǎn)，以外部需求為牽引，以物質(zhì)資本大量消耗作驅(qū)動(dòng)力，是高成本、低收益的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化帶來很大的問題，集中表現(xiàn)在：要素結(jié)構(gòu)失衡、空間失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和大城市病的爆發(fā)等。新型城鎮(zhèn)化模式是以現(xiàn)代化為發(fā)展目標(biāo)，以人的城市化為核心，以市場運(yùn)作為主導(dǎo)，以內(nèi)外需為牽引，以創(chuàng)新要素為驅(qū)動(dòng)，以內(nèi)涵增長為重點(diǎn)，以適度聚集為原則，“三化”互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)低成本、高收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長汪玉凱指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中有四大教訓(xùn)：一是現(xiàn)行政策客觀上造成對(duì)農(nóng)民利益的雙重剝奪;二是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有破解，客觀上演變成“三元社會(huì)”，即城市居民、農(nóng)民和農(nóng)民工;三是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大;四是政策的公平公正性廣受社會(huì)質(zhì)疑。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，即實(shí)現(xiàn)三大功能：城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)、制定城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策。要達(dá)到三大目標(biāo)：城鄉(xiāng)政治權(quán)利平等、城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和城鄉(xiāng)居民在生活水平上趨同。未來，中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化要嚴(yán)防“造城運(yùn)動(dòng)”所帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)，變革城市治理模式。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為，中國城市化進(jìn)程中最大的問題是沒有伴隨中產(chǎn)階級(jí)的崛起，這就意味著未來建立真正的“市民社會(huì)”缺乏穩(wěn)固的根基。新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)，通過城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民可以耕作更多的土地，提高他們的勞動(dòng)生產(chǎn)率。特別是通過農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模經(jīng)營，來增加糧食產(chǎn)量。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希指出，城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的工程，具有集中化、組織化、規(guī)模化、公共化、便利化、人性化六個(gè)特點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是“六化”統(tǒng)一，離開任何一個(gè)，都不是真正的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。這就不僅要求改善人們的居住和生產(chǎn)環(huán)境，建立宜居、人性化的城鎮(zhèn)，而且還要考慮滿足居民的多樣化需求，使其有充分選擇的空間。
張占斌認(rèn)為，要把提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重，首要的是解決農(nóng)民工和農(nóng)村人口市民化，即人的城鎮(zhèn)化問題，這是城鎮(zhèn)化最重要最本質(zhì)的東西。提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，一個(gè)關(guān)鍵問題是提高城市承載能力。硬件的市政建設(shè)，不能用農(nóng)村的水平管理現(xiàn)代化的城市，要用現(xiàn)代化的水平管理現(xiàn)代化的城市。
中國改革基金會(huì)國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)將來的出路是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)業(yè)規(guī)模化的前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來，離開農(nóng)業(yè)，離開農(nóng)村，變成城市居民;剩下的農(nóng)村人口可以很好地進(jìn)行規(guī)�；�(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
