今年中央一號文件從發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟、改革行政區(qū)劃、減少行政層次、探索實施省直管縣體制的角度著手“三農(nóng)”問題的解決�？梢哉f，這是對前些年“市管縣”體制改革的經(jīng)驗總結(jié)，抓住了“三農(nóng)”問題解決的實質(zhì)，指明了從“市管縣”體制到省直管縣體制的改革發(fā)展方向，是上層建筑適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的重大改革，對于減少管理層級、提高效能、壯大縣域經(jīng)濟、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合、加快城市化進程，都具有重要的現(xiàn)實意義。
政府層級過多不符合信息化社會行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢
按照我國《憲法》的規(guī)定，政府層級主要以四級制為主，只是在較大的市和自治州才實行五級制。1982年，中央下發(fā)51號文件，提出要全面改革地區(qū)體制，在“地市合并”的基礎(chǔ)上推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前，中國絕大部分縣市都是由省級政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后，我國政府層級已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主，即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。
一般來說，政府層級過多，會造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通，信息傳遞成本加大；上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上達；二是權(quán)力運行機制不暢通，容易形成壓力型體制，地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實；三是不符合信息化社會條件下行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢，不利于調(diào)動縣級基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性，不利于提高行政效能。
“市管縣體制”的弊端
除上述之外，“市管縣”體制還特別造成了以下問題:
一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制，原本虛設(shè)的地區(qū)一級變成了實設(shè)，不僅增加了政府層級，降低了行政效率，而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中，加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾，加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在我國經(jīng)濟發(fā)達的一些地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮，有些縣級市的實力甚至已經(jīng)與地級市本市區(qū)的經(jīng)濟實力相當(dāng)，各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭，為爭取到項目，市縣爭相到省城跑計劃、跑指標(biāo)，為爭取投資，競相進行政策攀比的事情也時有發(fā)生；三是由于“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因，一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴張，城市發(fā)展沒有邊界，沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面，市所轄縣的城市化水平極度落后，虛假城市化現(xiàn)象嚴重，整體上影響了城市化的進程，更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；四是普遍推行“市管縣”體制，在經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)嚴重導(dǎo)致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足，對周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無法產(chǎn)生足夠的輻射能力；但由于實行“市管縣”體制，不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。
省直管縣體制對問題的解決
實行省直管縣體制，減少了政府層級，實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；在管理流程上，由省直接對縣進行管理而不再經(jīng)過市(地)這個中間環(huán)節(jié)，降低了政府交易成本。二是省直管縣實現(xiàn)了擴權(quán)強縣，在行政上弱化了市對縣的領(lǐng)導(dǎo)，避免了多層次行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲，大大提高了縣域經(jīng)濟發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下，地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間，不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。三是增強了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力，省管縣財政體制實現(xiàn)了省直接對市、縣市的管理，增強了省級財政的直接調(diào)控能力，有利于有效分配和利用各種公共資源，使縣市政府更有能力、有財力發(fā)展縣域經(jīng)濟，更有實力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。四是省管縣體制下的財政體制，有利于一個省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。
科學(xué)推進省直管縣體制的途徑
省直管縣體制改革，觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面，特別是其中利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，必然會有來自原有體制、人和觀念的種種障礙，要從以下方面著手科學(xué)推進省直管縣體制改革:
一是根據(jù)各地的具體情況來確定，不能一刀切。由于各個地方發(fā)展的具體情況有較大的差異，在推進“省管縣”體制改革上，要對各地“市管縣”體制及其存在問題、存在問題的性質(zhì)及原因進行科學(xué)分析與評估，不能盲目；二是尊重歷史。對于已經(jīng)成為市轄區(qū)的原有縣(或縣級市)，不應(yīng)再重新改回縣(或縣級市)；對于還沒有成為市轄區(qū)的縣(或縣級市)，將其從原有“市管縣”體制中分離出來，直接實行省直管縣，市不再管轄縣(或縣級市)只轄區(qū)；三是有步驟地綜合推進，要綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、行政區(qū)域面積、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素，將推進“省管縣”體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合、加快城市化進程和行政管理體制改革有機結(jié)合起來，實現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進措施、制度配套。
�。ㄗ髡呦抵猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，全國政策科學(xué)研究會副會長，中山大學(xué)MPA教育中心主任、電子政務(wù)研究中心主任）
