省管縣是一個(gè)進(jìn)步，但我國(guó)市管縣問(wèn)題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)性的“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系問(wèn)題，我們需要從政府與市場(chǎng)關(guān)系這一更高層次上矢力改革。
2009年中央一號(hào)文件提出：穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。當(dāng)下的市管縣體制改革有望進(jìn)一步加速。
市管縣體制增加的最大成本不是行政成本
市管縣體制改革是在兩大背景下發(fā)生的。第一，市場(chǎng)化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，但政府轉(zhuǎn)型仍未根本完成，政府替代市場(chǎng)、管制替代交易的現(xiàn)象仍不鮮見(jiàn)。第二，我國(guó)加入WTO后亟待消除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)壁壘和地區(qū)封鎖，上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)各省市縣之間地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割相當(dāng)嚴(yán)重。
市管縣體制的根本弊病在于“政府-市場(chǎng)”關(guān)系問(wèn)題。人們大都將市管縣的弊病概括為所謂“市縣爭(zhēng)利”、“法律依據(jù)不足”、“小馬拉大車”、“虛假城市化”，而這只是表象而非本質(zhì)。市管縣體制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市場(chǎng)效率。詳言之，市管縣體制的根本弊病就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)多規(guī)制和過(guò)分干預(yù)。在市管縣體制下，市和縣兩級(jí)政府均有足夠的投資沖動(dòng)和政績(jī)沖動(dòng)，動(dòng)輒大興土木搞城市的“面子工程”，動(dòng)輒“零地價(jià)引進(jìn)外資”等。
這種“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象和市場(chǎng)分割行為的根本動(dòng)因在于：
其一，以放權(quán)讓利為核心的中央地方關(guān)系改革，使各級(jí)地方政府相互獨(dú)立、相互競(jìng)爭(zhēng)。為實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的高增長(zhǎng)，地方政府往往不顧資源配置的整體效率，積極推行地方保護(hù)，從而導(dǎo)致諸侯經(jīng)濟(jì)、區(qū)域壁壘現(xiàn)象。
其二，在分稅制實(shí)施后，地方政府能否增加財(cái)政收入，主要取決于本地生產(chǎn)性企業(yè)的效益。這種深刻的利益動(dòng)機(jī)進(jìn)一步加劇了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。
其三，許多地方法院聽(tīng)命于地方政府，司法的公正性難以保證，區(qū)域的市場(chǎng)分割問(wèn)題難以通過(guò)司法最后解決。
在市管縣的傳統(tǒng)體制當(dāng)中，市縣兩級(jí)政府在地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割、干預(yù)經(jīng)濟(jì)上扮演了極為重要的角色。盡管近年來(lái)我國(guó)各級(jí)政府紛紛減少行政審批事項(xiàng)，但根據(jù)估算，目前我國(guó)至少有4800多萬(wàn)規(guī)制事項(xiàng)，其中，城市政府平均有7500多項(xiàng)規(guī)制，660多個(gè)市共有450多萬(wàn)項(xiàng)規(guī)制；縣平均有2500項(xiàng)規(guī)制，1500多個(gè)縣共有200多萬(wàn)項(xiàng)規(guī)制。規(guī)制的大量存在反襯出市場(chǎng)的無(wú)力。
可見(jiàn)，省管縣雖然是一個(gè)進(jìn)步，但我國(guó)市管縣問(wèn)題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)性的“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系問(wèn)題，需要從政府與市場(chǎng)關(guān)系這一更高層次上矢力改革。
省管縣之下，仍要警惕市場(chǎng)分割和縣域競(jìng)爭(zhēng)
務(wù)要警惕的是，市管縣體制改革通過(guò)“虛化地級(jí)市”和“強(qiáng)縣”，很可能使“婆婆管經(jīng)濟(jì)”變?yōu)椤肮芙?jīng)濟(jì)”。原來(lái)無(wú)論是“大馬拉小車”，還是“小馬拉大車”，至少地級(jí)市還能在引導(dǎo)和協(xié)調(diào)縣際競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作上發(fā)揮作用，而一旦地級(jí)市突然虛化，在省級(jí)政府管理幅度不變的情況下，很可能加劇各縣之間的市場(chǎng)分割和縣域競(jìng)爭(zhēng)。
因此，取決于當(dāng)前我國(guó)宏觀體制改革的情勢(shì)，未來(lái)的市管縣體制不能單體推進(jìn)，只有在行政權(quán)力加快退出市場(chǎng)的制度環(huán)境中，市管縣體制改革才可能具有實(shí)際意義。
根據(jù)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾斯的觀點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的興起就在于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)人的關(guān)系上從“政經(jīng)不分型”到“政經(jīng)保持距離型”這一根本轉(zhuǎn)變。因此，首先也是最根本的，要以“有限政府”、“公共服務(wù)型政府”為目標(biāo)，逐步但堅(jiān)決地推進(jìn)政府再造，使政府從所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人，向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變，真正致力于提供一個(gè)能有效降低交易成本、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的一流的制度環(huán)境。
其次，由于改革后縣級(jí)行政的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大，在不實(shí)行“縮省”即省管理幅度不變的前提下，省對(duì)縣的直接管理很可能力不從心，縣級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)的位能將會(huì)增強(qiáng)，從而極可能為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合和發(fā)展。因此，實(shí)行省管縣之后，必須注意加強(qiáng)對(duì)縣的監(jiān)督和制約，這種監(jiān)督和制約不僅來(lái)自上級(jí)政府，更需要通過(guò)改革地方治理，推進(jìn)民主改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。（朱香敏 北京 學(xué)者)
