推進(jìn)省管縣 搞活縣域經(jīng)濟(jì)

　　中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定指出：“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增加對(duì)縣的一般性轉(zhuǎn)移支付、促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力。推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制�！�

　　省管縣，這項(xiàng)觸及中國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革措施日益引起人們關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1992年至今，全國(guó)已有20余省份試行省管縣。所謂“省管縣”，是指省直接把轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等經(jīng)濟(jì)權(quán)限“下放”到縣�！皵U(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一種路徑�？たh治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富�？h域作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有“縣域”的現(xiàn)代化，就不可能有全國(guó)的現(xiàn)代化。以珠三角和長(zhǎng)三角為例，作為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，如果沒(méi)有“順德”，沒(méi)有“昆山”，沒(méi)有“江陰”等縣域經(jīng)濟(jì)的涌動(dòng)，僅靠幾個(gè)大城市的發(fā)展，是不可能誕生神話的。如果說(shuō)“市領(lǐng)導(dǎo)縣”是上世紀(jì)80年代全國(guó)各地地方行政體制改革的主流，那么，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”則是90年代以來(lái)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種行政體制改革趨勢(shì)。

　　一、浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的“省管縣”

　　浙江省縣域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，與體制不無(wú)關(guān)系。浙江省雖然在名義上實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財(cái)政和黨政一把手卻直接由省管理，是實(shí)際上的“省管縣”體制。由于避免了市對(duì)縣的財(cái)政截留，浙江縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)非常明顯。2003年度、2004年度、2005年度、2006年度全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中浙江均占30個(gè)，穩(wěn)據(jù)全國(guó)第一。實(shí)踐證明，實(shí)行“省管縣”，激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全省58個(gè)縣（市）的地方財(cái)政收入均超過(guò)了億元，其中24個(gè)縣（市）的地方財(cái)政收入均超過(guò)10億元。

　　浙江從上世紀(jì)80年代開(kāi)始推行市管縣體制至今，在實(shí)際運(yùn)作中就一直有所保留，這一在過(guò)去看來(lái)不太規(guī)范的做法，恰恰為浙江率先試行省管縣改革提供了極為有利的條件。從體制上講，行政管理最核心的內(nèi)容以及行政管理最有效的手段就是財(cái)政體制與人事制度。而浙江恰恰在這兩個(gè)方面保留了與市管縣體制不一致的做法，這在全國(guó)各省區(qū)中是獨(dú)一無(wú)二的，即縣(市)財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)，縣的主要領(lǐng)導(dǎo)(正職)也由省任免。從一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政來(lái)看，各省市區(qū)的財(cái)政應(yīng)該是省管地級(jí)市和市管縣，中央轉(zhuǎn)移支付給省，省轉(zhuǎn)移支付給市，市再分配到縣。但浙江省在推行市管縣體制過(guò)程中，仍然堅(jiān)持行政性分權(quán)，給市、縣以較大的財(cái)政自主權(quán)，財(cái)政體制結(jié)算由省管到縣，而市一級(jí)不與所轄縣市產(chǎn)生結(jié)算關(guān)系。實(shí)踐證明，這一體制有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從省管縣角度來(lái)看，由于市不存在對(duì)縣的財(cái)政結(jié)算關(guān)系，也可以視為省管縣改革事實(shí)上已經(jīng)邁出了很重要的一步。

　　上世紀(jì)90年代，浙江曾先后兩次出臺(tái)擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣(市)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策，對(duì)加快經(jīng)濟(jì)縣(市)發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用。早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目的審批權(quán)。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的再次強(qiáng)力推動(dòng)下，又將313項(xiàng)原本屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限下放給了紹興、義烏、嘉善等17個(gè)縣(市)和杭州、寧波3個(gè)區(qū)(蕭山、余杭、鄞州)共20個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。這313項(xiàng)權(quán)限涵蓋了計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類，幾乎囊括了省市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，大大增強(qiáng)了省、縣兩級(jí)政府管理和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，同時(shí)也在很大程度上削弱了地級(jí)市的管理權(quán)限，進(jìn)一步擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)的管理權(quán)限，從而對(duì)市管縣所形成的體制性障礙有所突破。

　　2006年11月份，浙江啟動(dòng)了自上世紀(jì)九十年代以來(lái)的第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，浙江省委省政府下發(fā)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)文件中，“賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限”的條令讓義烏擺脫了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊箍咒，自此，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限從“縣級(jí)市”晉升為“設(shè)區(qū)市”。有專家稱，雖然義烏的市場(chǎng)環(huán)境并不會(huì)因?yàn)檫@個(gè)改變而發(fā)生根本性的變化，但作為市場(chǎng)背后無(wú)形的手——義烏市政府將從中獲得更多的管理權(quán)限從而制定更多有針對(duì)性、有力度的政策促使市場(chǎng)良性發(fā)展。而且，義烏獲得本次浙江省經(jīng)濟(jì)縣市擴(kuò)權(quán)惟一的試點(diǎn)資格，對(duì)“擴(kuò)權(quán)”方針推行到浙江省所有經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，有著舉足輕重的示范作用和不可估量的借鑒作用。

　　浙江縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)踐證明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是一項(xiàng)具有積極效應(yīng)的政策選擇，其意義在于：

　　一是增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性，有利于行政決策和管理更加貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際；二是為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了更多公平的機(jī)會(huì)，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展平臺(tái)，無(wú)論是對(duì)決策溝通、信息交流，還是對(duì)把握競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇、爭(zhēng)取發(fā)展空間，都產(chǎn)生了積極作用；三是提高了縣域行政管理的效率，有利于管理者能更加直接地、近距離地為市場(chǎng)主體提供有效的服務(wù)�！白灾鳌⒐�平、效率”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的政策選擇適應(yīng)了這一要求，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用方式更加貼近于市場(chǎng)主體的行為過(guò)程。

　　“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革收到了較好的功效。近年來(lái)，海南、重慶、山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、遼寧等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把原劃給地級(jí)市的一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，已收到了較好的功效。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)應(yīng)是省直管縣前的有序過(guò)渡，這既是深化行政管理體制改革、積極推進(jìn)制度創(chuàng)新的客觀需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或者“省直管縣”的改革積極推進(jìn)，說(shuō)明市管縣體制不是一個(gè)成功的模式，它背離了當(dāng)初設(shè)計(jì)的初衷。

　　二、市管縣體制存在的問(wèn)題

　　作為我國(guó)政治體制改革的一個(gè)重要組成部分，市管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單變動(dòng)或行政管理手段的變革，而且是一場(chǎng)深刻的地方政府制度改革和政府權(quán)力的再分配。1958年河北省撤銷(xiāo)天津地區(qū)，將其所轄之縣劃歸天津市管轄，開(kāi)創(chuàng)了市管縣體制的先例。1982年后，黨中央、國(guó)務(wù)院充分肯定遼寧省在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行市管縣體制的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)出《關(guān)于改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣的通知》，并批準(zhǔn)了江蘇全省實(shí)行市管縣體制，全國(guó)各省、自治區(qū)都擴(kuò)大了試點(diǎn)，從而出現(xiàn)了市管縣的新高潮。到2002年年底，全國(guó)332個(gè)地級(jí)單位中，已有275個(gè)改為地級(jí)市，地級(jí)市所領(lǐng)導(dǎo)的縣占縣級(jí)單位總數(shù)的70％以上。

　　市管縣這種中國(guó)特色的行政層級(jí)管理體制之所以在改革開(kāi)放以后再次得到普遍推行，在一定程度上反映了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展的特殊要求和體制初步轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革使原本隱性的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯形化，需要轉(zhuǎn)移出來(lái)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展也需要來(lái)自城市的技術(shù)、人才、設(shè)備和資本方面的支持。另一方面，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于受行政區(qū)域的限制，缺乏相應(yīng)的原材料、資源和更廣泛的商品消費(fèi)市場(chǎng)。顯然，在體制轉(zhuǎn)軌的初期（即市場(chǎng)化改革還未開(kāi)始時(shí)），只能依靠行政體制的改革來(lái)滿足城鄉(xiāng)“互補(bǔ)”、共同發(fā)展的這種要求。當(dāng)時(shí)中央推行市管縣體制的主要目的，也是想通過(guò)這一行政性體制來(lái)溝通城鄉(xiāng)社會(huì)，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“市”帶動(dòng)周?chē)�的“縣”和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展�？墒鞘聦�(shí)并非如此，在“市管縣”體制下，縣完全聽(tīng)命于市，許多市將縣視為附屬行政單位，要求縣經(jīng)濟(jì)從屬于市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從天而降的市一級(jí)行政經(jīng)濟(jì)來(lái)源非常有限，因而只有向下獲取資源才能維持自身的積累和發(fā)展�！笆泄芸h”實(shí)際上成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市壓縣”，農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源與資本主要被市所汲取；農(nóng)業(yè)利潤(rùn)非但沒(méi)有為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出有效積累，反而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的日益落后。因此，“市管縣”體制不僅意味著省級(jí)治理效率低下，而且直接加劇城鄉(xiāng)差別、損害區(qū)域公平。特別是1994年分稅制改革后，城市集聚的要素越來(lái)越多，形勢(shì)日益不利于農(nóng)村發(fā)展。

　　在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市并不多，而在推行市管縣體制過(guò)程中，大多數(shù)的“市”是有原來(lái)的“地區(qū)”演變過(guò)來(lái)的。地區(qū)本是省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，“地改市”以后，“市”“成了一級(jí)實(shí)在的政府，按照我國(guó)科層制的要求相應(yīng)增設(shè)人大、政協(xié)等權(quán)力組織，擴(kuò)充相關(guān)的職能部門(mén)和大幅度增加人員，財(cái)政負(fù)擔(dān)大大增加。由于地改市自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，尤其是市場(chǎng)化改革以后，市級(jí)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)市級(jí)經(jīng)濟(jì)總量中的比重越來(lái)越低，于是不得不借助行政的力量（而不是正常的經(jīng)濟(jì)力量），更多地從所“領(lǐng)導(dǎo)”的縣以下地區(qū)抽取資金和資本，以確保這個(gè)龐大的市行政機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　除了“地改市”，還有一部分是由原來(lái)的縣或縣級(jí)市升格為地級(jí)市，劃一兩縣歸它管，實(shí)際上是縣管縣的翻牌；其次還有資源型地級(jí)市。這樣升格的地級(jí)市，不但不能帶動(dòng)所屬縣的發(fā)展，反而會(huì)變本加厲地從所屬縣及其農(nóng)村地區(qū)吸取資源，投入到所謂的“市政”建設(shè)和城市化發(fā)展，以競(jìng)相提高城市的“品位”；還造成它所管的縣經(jīng)濟(jì)落后。市管縣缺乏法律依據(jù)�！稇椃ā返谌�十條規(guī)定我國(guó)地方行政區(qū)域劃分為省（自治區(qū)、直轄市）--縣（市）--鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3級(jí)�！稇椃ā分粚�(duì)直轄市和較大的市管轄縣有所規(guī)定，因而一般地級(jí)市管縣，法律依據(jù)不足。目前，大量“市長(zhǎng)”領(lǐng)導(dǎo)下的所謂“市民”仍在從事著農(nóng)業(yè)活動(dòng)，這與既有的城市概念、功能不符，往往造成城市比較研究中的混亂。

　　市比地區(qū)管的嚴(yán)、管的實(shí)、管的寬，行政管理成本大大增加。以前省縣之間雖然也有個(gè)中間層，但主體是地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)體制。地區(qū)作為省（自治區(qū)）的派出機(jī)構(gòu)，從職能任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置到具體的領(lǐng)導(dǎo)方法，與地級(jí)市有明顯的區(qū)別。那時(shí)地區(qū)對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)很簡(jiǎn)單、很務(wù)實(shí)，而市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)則要繁瑣得多、實(shí)在得多。地區(qū)對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)主要是黨務(wù)和行政督導(dǎo)，市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)除黨務(wù)、行政外，還包括經(jīng)濟(jì)事務(wù)。從地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)縣體制轉(zhuǎn)到市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，省里對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)工作都要經(jīng)過(guò)地級(jí)市中轉(zhuǎn)，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域省與縣的中間環(huán)節(jié)大大增加，縣的自主權(quán)明顯減少，感到“婆婆”管得多了、管得嚴(yán)了、管得寬了，導(dǎo)致市和縣的管理成本大大增加。僅應(yīng)付市里檢查接待一項(xiàng)，縣里就應(yīng)接不暇。

　　有一級(jí)政府的設(shè)置，相應(yīng)就有一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等各類機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的對(duì)口設(shè)置，形成一支龐大的“吃皇糧大軍”，運(yùn)行成本巨大。同時(shí)，也就造成了人浮于世、互相推諉、互相扯皮、工作效力低下等諸多弊端。以一個(gè)中等地級(jí)市的市級(jí)為例，一般地廳級(jí)干部20人，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1000人，財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬(wàn)人以上，每年僅工資就要財(cái)政支出2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5億左右，而全國(guó)共有260多個(gè)地級(jí)市，匡算下來(lái)，每年全國(guó)單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上。

　　基層干部抱怨說(shuō)，近幾年各地加快了行政審批制度改革力度，一批審批事項(xiàng)越來(lái)越多地被取消，地級(jí)市行政職能事實(shí)上趨于“空心化”，“上不著天，下不著地”。但有人就得干點(diǎn)事，就生出很多檢查和評(píng)比，縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)報(bào)怨的說(shuō)：至少用三分之一時(shí)間來(lái)接待地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)和各種部門(mén)的檢查，什么部門(mén)都得罪不起。其實(shí)，現(xiàn)在的地級(jí)市一個(gè)很大職能是“上傳下達(dá)”，在這一級(jí)“以會(huì)議貫徹會(huì)議，以文件落實(shí)文件”成了最常用的執(zhí)政辦法。總之，目前的地級(jí)市管縣已嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。減去這一環(huán)節(jié)實(shí)行省管縣的體制改革已是大勢(shì)所趨。

　　市管縣違背國(guó)際慣例。由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，是各國(guó)行政管理的一個(gè)客觀規(guī)律。城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩種完全不同的地域，在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動(dòng)性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異，農(nóng)村的生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強(qiáng)，城市二三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)集中，能量流、物質(zhì)流、信息流大，因而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。實(shí)行市管縣體制，不利于針對(duì)城鄉(xiāng)的各自特點(diǎn)進(jìn)行分類管理、優(yōu)化管理。

　　三、省直管縣基本具備了改革條件

　　在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)踐中，改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，而來(lái)自縣級(jí)的期盼更為明顯。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府職能調(diào)整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。

　　1、制度保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營(yíng)。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要，就必須加強(qiáng)計(jì)劃，增加管理層次。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打破了傳統(tǒng)的管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府把主要職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，為省直管縣提供了制度保障。當(dāng)時(shí)設(shè)立市管縣體制的初衷一方面是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要；另一方面是當(dāng)時(shí)交通和信息傳遞不發(fā)達(dá)，需要一個(gè)中間層次來(lái)加強(qiáng)管理，而現(xiàn)在這些情況都已發(fā)生了根本性的變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建立。

　　2、技術(shù)保障。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著電話、電視的普及，特別是計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運(yùn)用水平的提高，政府間傳遞信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)�；疖�(chē)提速，民航加快發(fā)展，高速公路、國(guó)道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施大大改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來(lái)越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件，也為省直管縣提供了技術(shù)保障。省直管縣的客觀物質(zhì)條件已經(jīng)具備。

　　3、明確分工，各盡其責(zé)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地市級(jí)指導(dǎo)縣級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的可能性越來(lái)越小，大多發(fā)揮中間傳遞的作用。而且，市、縣在發(fā)展問(wèn)題上具有很多同質(zhì)性。若縣由省直管，市可以集中精力發(fā)展和治理城區(qū)，縣更可致力發(fā)展和治理鄉(xiāng)村。

　　4、省管縣已經(jīng)取得成功經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，海南已完全實(shí)行省管縣。重慶在1997年升格為直轄市后，撤銷(xiāo)了地級(jí)市這一級(jí)政府，直接管理當(dāng)?shù)?0個(gè)區(qū)縣，行政管理成本因而顯著降低，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。湖北、河南、廣東、河北、遼寧、吉林等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把原劃給地級(jí)市的一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，已收到了較好的功效。

　　四、省直管縣體制改革的建議

　�。ㄒ唬┦锌h分治

　　即市只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。首先，市縣分治有利于改變既有的城對(duì)鄉(xiāng)的剝奪性體制。長(zhǎng)期以來(lái)，有人認(rèn)為，這種剝奪是一個(gè)必要的過(guò)程，它雖然暫時(shí)地犧牲了農(nóng)民（或農(nóng)村、農(nóng)業(yè)）的利益，但是它卻積累了一定的工業(yè)化資本，為城市工業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件；等待城市工業(yè)化達(dá)到一定的水準(zhǔn)以后，它會(huì)自然地反哺農(nóng)業(yè)。然而，這種想法在現(xiàn)實(shí)中卻不斷地碰壁，城市工業(yè)發(fā)展到一定的程度以后，它不是自覺(jué)地將資本、技術(shù)反饋給農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而是投向了第三產(chǎn)業(yè)或城市其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以滿足城市的高檔消費(fèi)和“文明生活”的需要；或者將工業(yè)資本轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谫Y本謀取更多的利潤(rùn)（顯然在目前條件下，將資本投向農(nóng)業(yè)沒(méi)有像其它產(chǎn)業(yè)那樣可以賺取更多利潤(rùn)）。這樣一來(lái)，城鄉(xiāng)的差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步拉大了。

　　其次，市縣分治有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市和縣是兩種不同的經(jīng)濟(jì)體，他們各自發(fā)展原則是不同的，用所謂的工業(yè)理念抓農(nóng)業(yè)、單靠行政手段將農(nóng)民變成市民，都不符合城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律。實(shí)行市縣分治以后，使市和縣處在一個(gè)相對(duì)公平的地位上，二者通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量進(jìn)行優(yōu)化重組，才能真正談得上城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第三，市縣分治有利于我國(guó)行政層級(jí)體制的有效運(yùn)作，發(fā)揮市、縣各自的積極性。實(shí)行市縣分治以后，我國(guó)的行政層級(jí)很快由原來(lái)的五級(jí)變?yōu)樗募?jí)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的發(fā)展，可以進(jìn)一步將四級(jí)政府改為三級(jí)政府（或以三級(jí)政府為主），如此將大大地優(yōu)化我國(guó)的行政層級(jí)體制，最終形成完善的具有中國(guó)特色的公共行政體系。

　�。ǘ�）擴(kuò)大縣的行政自主權(quán)

　　在改革推進(jìn)中，壯大縣域經(jīng)濟(jì)是黨的十七大提出的重要的戰(zhàn)略布局。解決“三農(nóng)問(wèn)題”，縣級(jí)政府責(zé)任重大。省級(jí)政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級(jí)行政單位解決，減少省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級(jí)行政單位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中需要盡快解決的問(wèn)題。這樣可以使縣級(jí)行政單位功能完善，成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性將會(huì)大幅度提高。通過(guò)與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志的接觸，發(fā)現(xiàn)他們對(duì)改變市管縣體制的要求已十分強(qiáng)烈。在實(shí)際工作中，縣級(jí)部門(mén)的同志已明顯感覺(jué)到市管縣體制對(duì)工作的制約影響。為了克服這種影響，有些縣想借助于縣級(jí)市提升為地級(jí)市的方法來(lái)解決。在當(dāng)前推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，這種管理體制的桎梏表現(xiàn)得更加明顯。市際之間的阻隔，使經(jīng)濟(jì)區(qū)域等同于行政區(qū)域，在很大程度上制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種狀況已到了非改不可的地步。

　　強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)無(wú)疑大大提高了縣的行政自主權(quán)，但縣一定要保持清醒頭腦，給自身的發(fā)展以正確的定位，要明確自主權(quán)并不直接等于發(fā)展能力，自主權(quán)的擴(kuò)大并不等于發(fā)展能力的增強(qiáng)。縣應(yīng)當(dāng)正確把握自身發(fā)展?jié)摿�，在省的統(tǒng)領(lǐng)下，努力發(fā)掘適合自身實(shí)際的資源優(yōu)勢(shì)，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的大好機(jī)遇下，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的騰飛。

　　（三）轉(zhuǎn)換地級(jí)市職能

　　在省管縣體制之下，地級(jí)市雖然不再領(lǐng)導(dǎo)縣，但還要領(lǐng)導(dǎo)它所轄的區(qū)。市轄區(qū)作為市的二級(jí)行政區(qū)劃建制是不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)的，只能由市領(lǐng)導(dǎo)。因此，地級(jí)市的行政建制應(yīng)緩撤銷(xiāo)，其相應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制和工作人員仍需保留。當(dāng)然，由于市的主要精力不再管縣，工作量必然會(huì)大大減少，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁撤冗員也在所難免。此外，還需要對(duì)市和市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)、規(guī)模和職能等進(jìn)行調(diào)整，理清關(guān)系，合理規(guī)劃，創(chuàng)新城市管理體制。對(duì)于一些發(fā)展勢(shì)頭較好而發(fā)展空間受限的地市，可通過(guò)市轄區(qū)的調(diào)整來(lái)拓展其發(fā)展空間。

　�。ㄋ模┰跅l件成熟后改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)單位的派出機(jī)構(gòu)

　　目前，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，政府的形象和公信力受損嚴(yán)重，國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅，也會(huì)使鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，如果不采取改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運(yùn)轉(zhuǎn)，就可能轉(zhuǎn)嫁壓力，繼續(xù)違規(guī)克扣農(nóng)民，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改成為政府的派出機(jī)構(gòu)，財(cái)政由縣政府掌控和統(tǒng)籌，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管。它的邏輯就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)不再作為財(cái)政的實(shí)體，也沒(méi)必要繼續(xù)維持作為麻雀雖小五臟俱全的行政層級(jí)，這樣也可防止新的“三農(nóng)”政策落實(shí)出現(xiàn)反彈。從服務(wù)于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省直管縣的高度出發(fā)，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，切實(shí)做好撤小鄉(xiāng)并大鄉(xiāng)工作。

　�。ㄎ澹┙鉀Q縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置不合理的問(wèn)題

　　我國(guó)的縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置不科學(xué)，造成了地方行政資源與經(jīng)濟(jì)資源配置的不合理。例如，河北省與湖北省的行政區(qū)劃面積都是十九萬(wàn)平方公里，而前者竟然比后者多出了七十個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，這顯然是不合理的。再如，目前全國(guó)二十萬(wàn)人口以下的縣有七百二十個(gè)（其中不到十萬(wàn)人口的縣有三百一十四個(gè)），有的縣卻擁有上百萬(wàn)人口，地方財(cái)政收入也達(dá)到了十幾億元，但不論縣域面積大小還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都是千篇一律的。[4]

　�。�六）縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度。在若干年后，省直管縣的改革可能會(huì)形成很大的聲勢(shì)，也可能會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就客觀上提出一個(gè)非常重要的問(wèn)題，省直管縣能不能管得過(guò)來(lái)？不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有八九十個(gè)甚至一百多個(gè)，省級(jí)直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個(gè)左右，太多了根本管不過(guò)來(lái)，會(huì)有不少問(wèn)題。這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，否則無(wú)法管理如此多的縣。或者適當(dāng)合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過(guò)小的縣，但事實(shí)上潛力不大，也不宜過(guò)多合并。我國(guó)省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，有些省級(jí)政府管理規(guī)模和幅度實(shí)在過(guò)大，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，目前遇到的問(wèn)題和困難越來(lái)越多。借鑒中國(guó)歷史和國(guó)外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、劃小省等方式適當(dāng)增加省級(jí)政府的數(shù)量，縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級(jí)政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。

責(zé)任編輯：丹子