凡河新城

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略，是鐵嶺未來發(fā)展的最大潛力和機遇。近年來，鐵嶺市委、市政府以凡河新城建設(shè)為突破口，不斷加快新型城鎮(zhèn)化步伐，在建設(shè)理念、體制機制等方面進(jìn)行了積極探索，尤其是創(chuàng)造性地開展了單戶城鎮(zhèn)化，走出了一條以人為本、綠色低碳、三位一體、良性循環(huán)的新型城鎮(zhèn)化之路。

　　一、背景與起因

　　第一，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，是貫徹落實遼寧省委省政府重要指示精神、做大做強鐵嶺中心城區(qū)的需要。2005年初，時任遼寧省委書記李克強到鐵嶺調(diào)研時指出，鐵嶺30萬人口的城市太小了，要向大城市發(fā)展，建設(shè)自己的區(qū)域性中心城市，推動以城帶鄉(xiāng)。按照區(qū)域經(jīng)濟和城市發(fā)展規(guī)律，一個地區(qū)中心城市的人口和經(jīng)濟總量應(yīng)該占全地區(qū)的30%左右，打造成區(qū)域經(jīng)濟增長極，才能起到輻射和帶動作用。而當(dāng)時，鐵嶺中心城區(qū)的人口和經(jīng)濟總量均只占全市的10%左右，對區(qū)域經(jīng)濟的輻射拉動作用不強。在城市總體規(guī)劃修編過程中，鐵嶺市委、市政府多次組織國內(nèi)外知名規(guī)劃專家，對城市規(guī)劃、空間布局以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了廣泛調(diào)研、充分論證，提出通過建設(shè)凡河新城來做大做強中心城區(qū)。規(guī)劃建設(shè)凡河新城，正是貫徹落實省委、省政府重要指示精神、做大做強鐵嶺中心城區(qū)的具體舉措。

　　第二，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，是主動融入沈陽經(jīng)濟區(qū)、實現(xiàn)沈鐵同城化發(fā)展的需要。鐵嶺南部地區(qū)與東北中心城市沈陽毗鄰，可以充分接受沈陽的輻射。尤其是沈陽經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，鐵嶺作為沈陽經(jīng)濟區(qū)八個成員市之一，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，城市向南發(fā)展、向沈陽靠攏，是實施沈陽經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略的必然要求，也是加快沈鐵一體化、實現(xiàn)沈鐵同城化的必然選擇。

　　第三，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、讓更多農(nóng)民過上城里人生活的需要。城鎮(zhèn)化是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大引擎，將更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，是提高人民群眾生活水平和質(zhì)量的根本性措施。2005年，鐵嶺的城鎮(zhèn)化率只有30%左右，是制約全市經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾之一。市區(qū)東部受山地限制，加之高速公路、輸油管線分割零亂，發(fā)展空間十分有限。西部由于靠近遼河，地勢低洼，城市防洪、排污問題很難解決。北部受交通干線、河流和城市防洪的制約，發(fā)展空間非常狹窄。如果按照傳統(tǒng)“攤大餅”式的發(fā)展思路，勢必重蹈交叉污染、交通擁堵等弊端。我們秉承組團式的先進(jìn)發(fā)展理念，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，為城市發(fā)展提供了廣闊空間。實踐證明，正是由于規(guī)劃建設(shè)了凡河新城，極大地推進(jìn)了全市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，預(yù)計到今年年底，全市城鎮(zhèn)化率可提高到52%。

　　第四，規(guī)劃建設(shè)凡河新城，是為沈鐵工業(yè)走廊提供城市支撐、實現(xiàn)產(chǎn)城互動的需要。2003年開始，我市順應(yīng)沈陽經(jīng)濟區(qū)一體化的趨勢，主動承接沈陽等大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，沿京哈高速公路、102國道等交通大動脈，規(guī)劃建設(shè)了南起沈陽與鐵嶺交界、北到吉林省界、總面積3313平方公里的沈鐵工業(yè)走廊。目前，沈鐵工業(yè)走廊規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)已發(fā)展到837家，產(chǎn)業(yè)工人發(fā)展到15.1萬人，成為鐵嶺最大、最靚的一張經(jīng)濟名片，被寫入遼寧省第十次黨代會報告。沈鐵工業(yè)走廊特別是鐵嶺南部先導(dǎo)區(qū)的快速崛起，迫切需要有一個新的城市作為支撐，以實現(xiàn)產(chǎn)城互動、一體發(fā)展。規(guī)劃建設(shè)的凡河新城，正處在沈鐵工業(yè)走廊先導(dǎo)區(qū)核心地帶，區(qū)域位置適中，能夠為沈鐵工業(yè)走廊先導(dǎo)區(qū)發(fā)展提供城市支撐與配套，有利于產(chǎn)業(yè)與城市互動發(fā)展。

　　第五，凡河新城選址在凡河鎮(zhèn)，具有優(yōu)越的區(qū)位和生態(tài)優(yōu)勢，有利于打造特色城市。一是交通便捷。京哈鐵路、哈大高速公路、102國道、哈大高速鐵路和沈環(huán)高速公路縱貫境內(nèi)。同時，與老城區(qū)距離適中，有利于組團式發(fā)展。二是環(huán)境優(yōu)美。北有蓮花湖濕地，東有蟠龍山森林公園，遼河從西側(cè)環(huán)繞，凡河從鎮(zhèn)區(qū)穿過，山水特色突出，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。三是水資源豐富。上游有榛子嶺水庫，下游是遼河，無論是地表水還是地下水都十分豐富，有利于打造“中國北方水城”。

　　二、做法與經(jīng)過

　　2006年初，鐵嶺市在“十一五”規(guī)劃時，提出了建設(shè)凡河新城的構(gòu)想。2007年1月16日，鐵嶺市第五屆人民代表大會第四次會議，審議通過了凡河新城總體規(guī)劃，使凡河新城規(guī)劃建設(shè)上升為全市人民的共同意志。凡河新城總體規(guī)劃由同濟大學(xué)規(guī)劃院、復(fù)旦大學(xué)共同編制完成;控制性詳細(xì)規(guī)劃由中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院編制完成;景觀規(guī)劃由清華大學(xué)規(guī)劃院完成;城市設(shè)計由美國RRM建筑事務(wù)所等4家著名規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)完成。2007年1月，遼寧省政府正式批準(zhǔn)了包括凡河新城在內(nèi)的《鐵嶺市城市總體規(guī)劃》，從此拉開了凡河新城建設(shè)的序幕。主要在以下6個方面進(jìn)行了大膽探索和嘗試：

　　第一，創(chuàng)造性地開展了單戶城鎮(zhèn)化。所謂單戶城鎮(zhèn)化，就是鼓勵有條件、有能力的農(nóng)戶以戶為單位，在完全自愿的前提下，保留原有耕地承包經(jīng)營權(quán)，用農(nóng)村住宅和宅基地置換凡河新城的樓房，同時，通過就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等制度創(chuàng)新和公共服務(wù)平臺建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使進(jìn)城農(nóng)民真正過上和城里人一樣的生活，讓他們進(jìn)得來、住得下、留得住、生活得更好，避免農(nóng)民“被上樓”。做到“五個相結(jié)合”：1、政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合，制定好規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，在尊重客觀規(guī)律的前提下，堅持以人為本，立足于百姓得實惠，充分讓利于民，使農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛?、產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)一體、建管一體相結(jié)合，實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。3、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，通過農(nóng)民專業(yè)合作社的組織方式，加快土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)城的農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留下來的農(nóng)民實行規(guī)模化、集約化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。4、單戶城鎮(zhèn)化和整村、整屯城鎮(zhèn)化相結(jié)合，按照單戶為主、整村優(yōu)先的原則，強化制度設(shè)計，制定具體的工作方案和優(yōu)惠政策。5、期房和現(xiàn)房安置相結(jié)合，通過政府主導(dǎo)，市場化運作的方式，啟動期房建設(shè)，同時組織現(xiàn)有房源，為農(nóng)民提供更大的選擇空間。2013年9月25日，在鐵嶺縣3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先啟動了單戶城鎮(zhèn)化試點工作，得到了廣大農(nóng)民的真心歡迎。10月14日，市委、市政府決定在鐵嶺縣全域14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)啟動單戶城鎮(zhèn)化試點工作。目前，已經(jīng)有6257戶農(nóng)戶報名，1588戶簽訂了單戶城鎮(zhèn)化確認(rèn)書，721戶在凡河新城選擇了現(xiàn)房。預(yù)計到年底，將有近萬戶農(nóng)戶簽約。單戶城鎮(zhèn)化為全省乃至全國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化探索出了一條新路，它改變了以往同步城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)思路，是鄧小平同志“讓一部分人先富起來”思想在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的生動實踐。

　　第二，創(chuàng)新進(jìn)城農(nóng)民保障機制。一是通過采取土地入股的模式，將凡河新城9250戶、2.5萬名原住民變?yōu)槭忻�，并成為股民，平均每戶每年分紅11880元，每年共分紅1.1億元。隨著土地增值，將會享受更多的分紅。這些為進(jìn)城農(nóng)民提供了穩(wěn)定的生活來源。二是為每戶進(jìn)城農(nóng)民至少提供一個就業(yè)崗位，并實施免費培訓(xùn)，為農(nóng)民增加收入創(chuàng)造了條件。目前，已有16500名被征地農(nóng)民實現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)。三是將凡河新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，全部納入社會保障體系，參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，充分尊重農(nóng)民意愿，可選擇享受雙倍新農(nóng)保待遇，到60歲以后，每月可領(lǐng)取110元養(yǎng)老金，也可選擇躉保形式，男滿60歲、女滿55歲后，每月可領(lǐng)取420元養(yǎng)老金。目前，參�？�?cè)藬?shù)已達(dá)20500人，每年政府支出養(yǎng)老金總額達(dá)1459萬元。四是對就地回遷的農(nóng)民，實行物業(yè)費終身全免，取暖費只繳納三分之一，減輕了進(jìn)城農(nóng)民的生活壓力，解決了他們的后顧之憂。五是在全省率先實施了居住證制度，只要農(nóng)村居民到城里居住，就給辦理居住證，即可享受與市民同等的13大類、24項基本公共服務(wù)。今年，全市共有20萬人辦理了居住證，其中凡河新城新增2055人。

　　第三，創(chuàng)新建設(shè)理念。一是綠色、低碳、集約、智能的理念。城市綠地率達(dá)到38%，綠化覆蓋率達(dá)到45%，人均公共綠地面積15平方米，均超過了國家園林城市的標(biāo)準(zhǔn)。空氣相對濕度達(dá)到40%，比一般城市高出15%左右，負(fù)氧離子含量均值達(dá)到每立方厘米7000顆以上，接近森林與海洋水平，是名副其實的中國北方水城。政府投資的公益性建筑、大型住宅小區(qū)，逐步推行綠色標(biāo)準(zhǔn)。購置了50輛燃汽公交車，各住宅小區(qū)之間全部通上了電瓶車，建立了自行車慢行系統(tǒng)，全力打造低碳城市。推行了市民“一卡通”，擁有超市消費、門禁、食堂就餐、公交車乘坐等功能，2010年6月，榮獲國家金卡工程優(yōu)秀成果“金螞蟻獎”，向數(shù)字城市、智能城市邁出了重要一步。二是組團式發(fā)展的理念。徹底摒棄了傳統(tǒng)的“攤大餅”式的發(fā)展模式，依托交通優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建了沿線組團、錯位發(fā)展的城市空間格局，拉開了城市發(fā)展框架。三是親水、人與自然和諧共生的理念。水面面積占城區(qū)總面積的17%，凡河、天水河、如意湖、蓮花湖交相輝映，蟠龍山、鳳冠山彰顯氣象，形成了河、湖、山、城和諧統(tǒng)一的城市景觀。尤其是投資3.4億元，分三期實施了蓮花湖濕地恢復(fù)工程，共恢復(fù)濕地1041公頃，蓄水量達(dá)到1550萬立方米，237種植物、810種荷花在這里茁壯成長，123種鳥類在這里繁衍生息。城市污水處理廠的中水流經(jīng)潛流濕地和表流濕地，通過植物吸收、微生物降解等方式，將COD含量從每升70毫克降到不足30毫克，實現(xiàn)了對遼河的零排放。蓮花湖濕地恢復(fù)工程填補了我國大型自然公園建設(shè)中，以溫帶洪泛沼澤地為主題的生態(tài)型濕地空白，被譽為“中國生態(tài)第一城”、“建在濕地上的城市”。

　　第四，創(chuàng)新管理運營機制。一是成立了新城區(qū)建設(shè)管理管委會，全面承擔(dān)建設(shè)和管理任務(wù)，所需人員全部從市直和鐵嶺縣相關(guān)部門抽調(diào)，人事和工資關(guān)系不變，降低了行政成本，實現(xiàn)了一站式辦公、一條龍審批，極大地提高了辦事效率。二是對市政基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔、濕地管護(hù)等工作，通過政府購買公共服務(wù)的方式，實行市場化運作，不再設(shè)立專門的機構(gòu)和編制，政府不再拿錢養(yǎng)人，改變了原有體制的弊端，減輕了財政負(fù)擔(dān)，同時也為新城居民提供了就業(yè)崗位。三是融資創(chuàng)新。走出了政府資本與社會資本、政府資源與市場資源有機結(jié)合的新路子，搭建了企業(yè)債券發(fā)行等5個融資平臺，改寫了以往城市建設(shè)與管理單一靠政府投入的歷史。尤其是作為凡河新城的土地一級運營商，鐵嶺財京投資有限公司于2012年1月在深交所成功上市，成為國內(nèi)第一家上市的土地一級開發(fā)和城市綜合運營公司，為凡河新城可持續(xù)發(fā)展提供了源源不斷的保障。

　　第五，創(chuàng)新城建模式。一是對城市下水實行雨污分流，對中水實現(xiàn)了循環(huán)利用，成為全國第一個對城市污水實現(xiàn)100%處理、100%達(dá)標(biāo)排放的城市。二是將供電、供熱、供水、通信等管網(wǎng)和線路全部埋到地下，使凡河新城成為沒有電線桿、沒有電線網(wǎng)的城市。三是實施熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱，使凡河新城成為沒有煙囪的城市。

　　第六，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)定位。在凡河新城規(guī)劃建設(shè)中，以打造無污染的城市為目標(biāo)，著力打造“一個中心、三大基地”，即旅游休閑度假中心、現(xiàn)代物流基地、職業(yè)教育基地和北方金融后臺服務(wù)基地，沒有一家工業(yè)企業(yè)，為凡河新城提供了新型產(chǎn)業(yè)支撐。凡河新城現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地被列入遼寧省十大服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地之一，東北物流產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)被評為省級服務(wù)業(yè)集聚區(qū)。尤其是今年實施了“萬畝花海”工程，舉辦了中國鐵嶺首屆荷花文化旅游節(jié)，吸引了140余萬游客參觀旅游，最多一天接待游客7萬人次，成為鐵嶺旅游的一張名片。

　　三、成效與反響

　　七年來，經(jīng)過全市上下的共同努力，凡河新城建設(shè)取得了令人矚目的成就，創(chuàng)造了城市建設(shè)的奇跡，改寫了城市發(fā)展的歷史，成為新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化和生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志，為鐵嶺未來發(fā)展提供了強勁支撐。目前，累計完成投資270億元，22平方公里區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建成，各類房屋建筑面積達(dá)到763萬平方米，建成區(qū)面積10平方公里，入住人口10.6萬人。2006年9月，時任遼寧省委書記李克強在聽取鐵嶺市委、市政府關(guān)于凡河新城規(guī)劃和建設(shè)情況的匯報后，稱贊“凡河新城規(guī)劃建設(shè)概念好、有創(chuàng)意、有特色，符合未來城市發(fā)展方向”。遼寧省委書記王珉對凡河新城建設(shè)給予高度評價，認(rèn)為凡河新城建設(shè)非常令人震驚，就像江南水鄉(xiāng)，水質(zhì)比江南還好，特別是蓮花湖非常漂亮，為老百姓提供了非常好的生活、休閑環(huán)境。遼寧省省長陳政高將凡河新城譽為全省新城建設(shè)的典范，并向全省推廣了經(jīng)驗。凡河新城建設(shè)在全國乃至全世界也引起了強烈反響，每年接待全國各地參觀考察團組大約400個左右，凡是到過凡河新城的人，無不感到震撼，無不發(fā)自內(nèi)心地贊嘆。

　　2009年6月，蓮花湖國家城市濕地公園榮獲第七屆意大利托薩羅倫佐國際風(fēng)景園林地域改造景觀設(shè)計獎。2009年7 月，榮獲聯(lián)合國人居署頒發(fā)的人居環(huán)境優(yōu)秀范例獎。2010年2月，聯(lián)合國人居署、國家住建部授予蓮花湖濕地生態(tài)恢復(fù)工程中國人居環(huán)境范例獎。2010年5月，凡河新城以人與鳥類和諧共生、建在濕地上的城市等鮮明特色，成為唯一入選上海世博會主題館的中國城市。2010年11月，聯(lián)合國人居署授予蓮花湖濕地生態(tài)恢復(fù)工程迪拜國際改善居住環(huán)境優(yōu)秀范例獎。2010年11月，蓮花湖濕地被評為全國唯一生物多樣性恢復(fù)實驗基地。2010年11月，國家環(huán)保部授予凡河新城國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范基地稱號。2011年1月，蓮花湖濕地公園榮獲第八屆國際風(fēng)景園林師聯(lián)合會亞太地區(qū)風(fēng)景園林設(shè)計獎。2013年10月，鐵嶺在眾多競爭城市中脫穎而出，被評為全國節(jié)能減排財政政策綜合示范市。

　　四、探討與評論

　　通過凡河新城建設(shè)，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟社會發(fā)展和財政實力的增強，尤其是吸引了香港新昌營造集團、華南城集團、臺灣有巢氏、亞泰集團、龐大集團等一批世界500強、中國500強民營企業(yè)，紛紛來新城投資興業(yè)，為鐵嶺經(jīng)濟社會發(fā)展注入了強大生機，凡河新城已經(jīng)成為鐵嶺對外開放的一張靚麗名片。七年來的實踐，充分證明了新型城鎮(zhèn)化是未來發(fā)展的重要引擎，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在�？偨Y(jié)七年來的工作，主要有以下6點體會：

　　第一，單戶城鎮(zhèn)化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要創(chuàng)舉。具體問題具體分析，是用唯物辯證法指導(dǎo)工作的重要方法，單戶城鎮(zhèn)化是這一方法的成功實踐，對推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有里程碑意義。

　　第二，以人為本的城鎮(zhèn)化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心。在推進(jìn)以凡河新城為重點的新型城鎮(zhèn)化過程中，我們切實增強城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等功能，尤其是充分征求百姓意見，尊重百姓意愿，使百姓成為新型城鎮(zhèn)化的決策者、參與者、受益者，得到了人民群眾的廣泛支持，為新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。實踐證明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市規(guī)劃建設(shè)的前提，城市發(fā)展是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，只有產(chǎn)城良性互動，才能避免城市空心化。

　　第四，體制機制創(chuàng)新是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的動力源泉。只有在資本運營、建設(shè)和管理體制、戶籍制度、土地使用制度等方面大膽探索和創(chuàng)新，才能有效破解制約城鎮(zhèn)化的土地、資金等瓶頸。

　　第五，綠色低碳集約智能是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。山、水等自然資源是城市的寶貴財富，與城市建設(shè)并不矛盾。以先進(jìn)理念引領(lǐng)城市建設(shè)與發(fā)展，不但不會帶來生態(tài)成本的透支，而且可以恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)生態(tài)、發(fā)展生態(tài)。

　　第六，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求。我國已經(jīng)進(jìn)入了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)新的發(fā)展階段，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須兼顧廣大農(nóng)民的利益。要通過制度安排和具體舉措，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)良性互動。