農(nóng)村土地利用規(guī)劃有利于優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，促進農(nóng)村節(jié)約集約用地，協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境保護的關(guān)系，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。本文從農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度入手，分析農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)的現(xiàn)狀特點以及各利益主體對規(guī)劃制度的需求;提出了健全農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)的建議。
一、農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)現(xiàn)狀特點
我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃的制度建設(shè)獲得長足進步，主要表現(xiàn)為:法律法規(guī)和制度的頒布實施;規(guī)劃編制體系的完善;土地管理的加強，強化總體規(guī)劃的實施，控制建設(shè)用地的增加速度，提高土地利用集約化程度，切實保護耕地。農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度的實施是一個動態(tài)變化的過程，同時不同地區(qū)結(jié)合各自的自然經(jīng)濟社會條件，進行富有特色的實踐和探索，不斷健全我國土地利用規(guī)劃管理制度，取得了較好的成績。
二、農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)需求分析
國土部門制度建設(shè)需求。建立農(nóng)村土地利用信息傳遞機制。信息的搜集、處理、加工、傳遞和控制的循環(huán)互動過程是保證農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制實施的重要基礎(chǔ)要素，信息不對稱是導致規(guī)劃實施困境的重要原因。真實信息獲取和傳播對規(guī)劃決策、實施和管理有決定性影響，信息處理不及時、溝通困難是導致規(guī)劃的制度失效的重要原因。基層政府之間存在代理鏈過長的問題，處于鏈條首端的國土資源部與基層的國土資源所存在著管理模糊的問題，導致信息逐級損耗和傳遞不暢。一定程度上制約了與上級部門的聯(lián)系。因此，設(shè)立土地利用規(guī)劃的制度化信息機構(gòu)，形成規(guī)劃信息暢通傳遞的運行機制是非常必要的。
建立土地用途轉(zhuǎn)用規(guī)劃許可制度。土地用途轉(zhuǎn)用規(guī)劃許可制度的審查內(nèi)容包括:審查是否符合土地規(guī)劃用途，主要是新增建設(shè)用地、耕地開墾和未利用地開發(fā)的規(guī)劃。審查用地規(guī)模，初步核定用地計劃。審查土地保護、整治措施是否實施。重點是占用耕地的，是否落實了占補平衡的資金;占用基本農(nóng)田的，是否落實了補充面積;取土用地是否符合水土保持規(guī)定，是否編制和實施了土地復墾規(guī)劃等。
用地主體對制度建設(shè)的需求。用地企業(yè)希望政府能夠從規(guī)劃行政監(jiān)管為主向社會管理為主轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地利用規(guī)劃的制度監(jiān)督既可由政府或其授予權(quán)機構(gòu)監(jiān)管，也可由市場主體的聯(lián)盟組織進行自律管理。但是，我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃的制度是在政府主導和行政力量的推動下建立和發(fā)展起來的，政府對規(guī)劃實施的監(jiān)管以行政監(jiān)管為主。從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村土地利用規(guī)劃的監(jiān)管必須以社會的自身力量為主，完全采取行政監(jiān)管的辦法和措施對農(nóng)村土地利用規(guī)劃實施無所不包的監(jiān)管，其效率是非常低的。因此，要改進農(nóng)村土地利用規(guī)劃實施的效果，必須改變行政監(jiān)管為主的辦法，實現(xiàn)從行政監(jiān)管為主向社會管理為主的轉(zhuǎn)變，具體應做好兩個方面的工作:一是建立以規(guī)劃專家和學者為主的規(guī)劃編制和社會監(jiān)管機構(gòu)，發(fā)揮中介機構(gòu)的社會監(jiān)督職能;二是發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能，利用大眾媒體傳遞的規(guī)劃信息和發(fā)表的規(guī)劃評論進行輿論監(jiān)督，提高公眾的規(guī)劃意識。
農(nóng)民是農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)中的最主要的主體之一。農(nóng)民希望自己的土地獲得公平、公正的效益，希望政府部門能真正關(guān)心農(nóng)民，維護農(nóng)民合法權(quán)益，在農(nóng)村土地利用規(guī)劃中推行公眾參與制度。一般來說，公眾參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。對于農(nóng)村土地利用規(guī)劃來說，具體可以采用公眾參與方式中的名義調(diào)查制度、信息公開制度、公示制度、聽證制度等。
三、對農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)的建議
推進農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度創(chuàng)新。以科學的發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度建設(shè)，增強全面惜土意識。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為契機，對農(nóng)村土地合理規(guī)劃，提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；图s節(jié)約化，注重生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展。同時，加快推進農(nóng)村土地規(guī)劃制度創(chuàng)新，將市場經(jīng)濟體制與土地資源管理相結(jié)合，因地制宜，建立功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的土地利用規(guī)劃的制度體系。因地制宜，考慮自然、經(jīng)濟等因素的影響，合理執(zhí)行農(nóng)村土地利用規(guī)劃制度。
建立農(nóng)村土地規(guī)劃管理利益調(diào)節(jié)機制。加強農(nóng)村土地規(guī)劃管理制度，發(fā)揮市場機制在資源配置中的積極作用。加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展各類生產(chǎn)要素市場。完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成因的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制。實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。培育農(nóng)村土地市場，為耕地保護提供市場驅(qū)動和市場服務(wù)，促進土地的集約節(jié)約利用，減輕經(jīng)濟發(fā)展對耕地的需求壓力。
建立農(nóng)村土地規(guī)劃管理目標考核制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住耕地紅線;實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模;這就要求我國必須完善土地督察制度，加大監(jiān)管力度。為此，要強化職能，不斷推動和加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)和專業(yè)隊伍建設(shè)。把國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍納入巡察序列，落實人員在崗到位，真正擁有一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)熟練的國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍，保障農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理制度的順利實施。
(作者單位:昭平縣昭平鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站)
