2016年1月15日，市委召開十一屆十四次全體會(huì)議，市委書記王小東同志作了重要講話，會(huì)議提出“要全力推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)”，并審議通過(guò)了《關(guān)于貫徹中央和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重大決策部署 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出了一系列新思路、新要求和新舉措，是指導(dǎo)南寧市“十三五”脫貧攻堅(jiān)的文件。在學(xué)習(xí)文件的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，通過(guò)農(nóng)村土地管理創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民增收，推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)大有作為。

　　農(nóng)民收入分為工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入4個(gè)部分。雖然當(dāng)前工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入是農(nóng)民收入的主體部分，轉(zhuǎn)移性收入也占一定比重，但由于貧困地區(qū)人力資源流失嚴(yán)重，加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，工資性收入增長(zhǎng)缺乏實(shí)體保障;小農(nóng)式的分散經(jīng)營(yíng)滿足不了市場(chǎng)化的需求，而且貧困地區(qū)大都種植稻谷、玉米等糧食作物，經(jīng)濟(jì)作物很少，限制了經(jīng)營(yíng)性收入的增長(zhǎng)空間;轉(zhuǎn)移性收入對(duì)政策補(bǔ)貼依賴性較強(qiáng)，受國(guó)家政策影響大，況且轉(zhuǎn)移性支付屬于“輸血”行為，對(duì)增加貧困地區(qū)的“造血”功能效果不大。因此，根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和轉(zhuǎn)移性收入增收都存在難以逾越的障礙，而通過(guò)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收空間較大。

　　一、財(cái)產(chǎn)性收入增收空間較大

　　首先，雖然貧困地區(qū)人力資源短缺，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)是主導(dǎo)的生產(chǎn)方式，但從規(guī)模來(lái)看，土地資源不一定短缺，相反，由于農(nóng)村勞動(dòng)力外流，土地撂荒、粗放經(jīng)營(yíng)、一戶多宅等現(xiàn)象較為普遍，這就為我們通過(guò)土地管理制度創(chuàng)新，增加貧困地區(qū)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　其次，國(guó)家一直以來(lái)不斷賦予農(nóng)村土地更加完整的產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新土地利用方式，給土地松綁，讓土地管理制度改革釋放更多紅利，促進(jìn)農(nóng)民增收。征地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)等，都有一個(gè)共同的特征，就是土地收益向農(nóng)民傾斜。因此，未來(lái)土地管理制度改革將會(huì)與促進(jìn)農(nóng)民增加更加緊密地結(jié)合在一起，促進(jìn)農(nóng)民增收會(huì)成為土地管理制度改革的一個(gè)導(dǎo)向。

　　第三，多地的實(shí)踐證明，土地是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的突破口和主體，農(nóng)村土地整治、土地流轉(zhuǎn)、盤活建設(shè)用地是土地增收的主要方式。例如，2013年下半年成都市開展增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入改革試點(diǎn)工作，主要是以盤活資源為核心創(chuàng)新體制機(jī)制，增加農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地和農(nóng)村房屋使用權(quán)等方面的財(cái)產(chǎn)性收入，近3年來(lái)，成都農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增幅分別為14.4%、18.6%、19.3%。

　　因此，從當(dāng)前的形勢(shì)和條件來(lái)看，土地增收具有很大的空間，土地管理制度創(chuàng)新對(duì)扶貧開發(fā)有重大意義。通過(guò)土地管理創(chuàng)新促進(jìn)扶貧增收是可行的，關(guān)鍵是如何讓貧困地區(qū)的土地資本化、財(cái)產(chǎn)化，實(shí)現(xiàn)增值，助推農(nóng)民增收。

　　二、通過(guò)農(nóng)村土地管理創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)民脫貧增收

　　(一)優(yōu)先在貧困地區(qū)開展土地整治

　　土地整治既可以改善當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，也可以優(yōu)化農(nóng)村生活環(huán)境，還為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了基礎(chǔ)。土地整治項(xiàng)目本身也會(huì)給當(dāng)?shù)卦黾邮杖�，�?dāng)?shù)厝罕娍梢砸詣?wù)工的形式參與到土地整治項(xiàng)目中，獲得報(bào)酬。在全面建成小康社會(huì)的大背景下，土地整治不能單純追求經(jīng)濟(jì)效益或者增加耕地面積，而應(yīng)該更多地考慮貧困地區(qū)和貧困人口，增加扶貧的分量。因此，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧“項(xiàng)目安排精準(zhǔn)”的原則，建議編制《精準(zhǔn)扶貧土地整治實(shí)施規(guī)劃》，以貧困地區(qū)為土地整治的主戰(zhàn)場(chǎng)，制定貧困村土地整治目錄，土地整治項(xiàng)目和資金安排優(yōu)先向貧困村傾斜，加強(qiáng)貧困村田、水、路、林、村綜合整治。配合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，著力打造一批獨(dú)具特色的新農(nóng)村示范村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，樹立土地整治扶貧示范性工程。有序開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提升貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)優(yōu)先分配給貧困村，增加貧困村土地收入，促進(jìn)農(nóng)民脫貧。以土地綜合整治為抓手，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

　　(二)大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)

　　土地流轉(zhuǎn)是增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的主要方式，且土地流轉(zhuǎn)收入穩(wěn)定性較好，流轉(zhuǎn)的面積越多，流轉(zhuǎn)的費(fèi)用越高，則農(nóng)民獲得的土地收入也越高。要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)村旅游公司到貧困村承包土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。加快貧困村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記證，為農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押提供依據(jù)。國(guó)家已明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)(2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》)，因此建議開展土地產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)，在縣(區(qū))建立交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)交易所，為農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供平臺(tái)。支持金融機(jī)構(gòu)參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，在稅費(fèi)減免、擔(dān)保支持、評(píng)估費(fèi)用等方面給予扶持。土地流轉(zhuǎn)要注意與土地整治相結(jié)合，土地整治要根據(jù)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行針對(duì)性的整治。大力推行土地股份制流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體土地進(jìn)行股份制改造，引導(dǎo)貧困戶將耕地、林地入股農(nóng)林大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過(guò)股份分紅，形成長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的增收機(jī)制，增加資產(chǎn)性收入。

　　(三)激活貧困地區(qū)建設(shè)用地

　　農(nóng)村居民點(diǎn)面積普遍超標(biāo)，農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，無(wú)地可用。因此，可用農(nóng)村的“余”地調(diào)劑城鎮(zhèn)的“缺”地，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，達(dá)到雙贏。政府要繼續(xù)推進(jìn)保障房、公租房、安置房等保障性住房建設(shè)，引導(dǎo)居民集中居住，積極鼓勵(lì)貧困地區(qū)農(nóng)民自愿退出宅基地，將置換出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)放到城鎮(zhèn)。要根據(jù)宅基地的自然狀況(面積、位置)、經(jīng)濟(jì)區(qū)位，以及附屬在宅基地之上的房屋狀況，制定詳細(xì)的分類定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)宅基地和房屋進(jìn)行估價(jià)，按照價(jià)格置換相應(yīng)的保障性住房。以國(guó)家推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為契機(jī)，對(duì)擁有存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的貧困村，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，建議將土地通過(guò)空間置換，集中至縣(區(qū))城鎮(zhèn)周圍;對(duì)沒(méi)有存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的貧困村，應(yīng)支持村集體通過(guò)農(nóng)民居民點(diǎn)整理形成增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，再將土地指標(biāo)置換、集中至縣(區(qū))周圍，以優(yōu)化土地資源配置，增加土地產(chǎn)出。貧困村根據(jù)置換的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量，獲得相應(yīng)的土地收益。2015年10月底，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2015年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的通知》，明確“連片特困地區(qū)和其他國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，……可將部分增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)掛鉤使用，增加返還農(nóng)村資金。各省(區(qū))、市在下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，要向貧困地區(qū)傾斜，支持貧困地區(qū)通過(guò)增減掛鉤推動(dòng)扶貧開發(fā)工作”，日前，國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》再次要求切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤支持扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷的作用。這為我們通過(guò)盤活農(nóng)村建設(shè)用地推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提供了更廣闊的政策空間。

　　(四)創(chuàng)新留用地利用方式

　　南寧正處于快速城鎮(zhèn)化階段，對(duì)建設(shè)用地的強(qiáng)勁需求導(dǎo)致大規(guī)模征地。但征地范圍幾乎集中在城鎮(zhèn)邊緣，且各個(gè)縣(區(qū))分布不均，基本不涉及貧困村。農(nóng)民土地被征收后，政府一般會(huì)安排適量的留用地，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)。但由于征地發(fā)生在不同地點(diǎn)，留用地呈現(xiàn)“點(diǎn)多面廣”的現(xiàn)象，存在區(qū)位條件欠佳、規(guī)模效應(yīng)過(guò)小、產(chǎn)業(yè)集聚度低等問(wèn)題。因此，建議留用地的利用方式與扶貧開發(fā)結(jié)合起來(lái)。建立征地村與貧困村“村村幫扶”機(jī)制(或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的農(nóng)村社區(qū)與貧困村結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制)。將各村的留用地或指標(biāo)集中起來(lái)，通過(guò)空間置換將留用地或留用地指標(biāo)落到經(jīng)濟(jì)區(qū)位更好的區(qū)域，更好地發(fā)揮土地規(guī)模效應(yīng)，提升土地級(jí)差收益。對(duì)留用地指標(biāo)進(jìn)行股份制改造，按股確定到每個(gè)村、每個(gè)村民，村、村民根據(jù)股份多少獲得相應(yīng)的土地收益。大部分的股份仍屬于被征地居民，將一定比例(如20%)的股份劃撥給貧困村，相當(dāng)于地方政府的轉(zhuǎn)移支付，這樣，貧困村就可以獲得發(fā)展的啟動(dòng)資金。在一定年限(如5年)后，等到貧困地區(qū)有了自我發(fā)展能力之后，再回收貧困村的股份，將其全部返還給征地居民。

　　(作者系南寧市社會(huì)科學(xué)院《創(chuàng)新》編輯部副主任、助理研究員、南寧市第四屆社科理論特約研究員)