近年來(lái)，一些地方對(duì)撤縣設(shè)區(qū)躍躍欲試，但也有一些縣力求“獨(dú)善其身”“逆勢(shì)而行”。2013年，浙江省長(zhǎng)興縣就因湖州市撤縣設(shè)區(qū)計(jì)劃引發(fā)一場(chǎng)風(fēng)波，計(jì)劃最終不了了之。
為什么要搞撤縣設(shè)區(qū)其程序、標(biāo)準(zhǔn)如何究竟會(huì)帶來(lái)哪些影響這些問(wèn)題，亟須進(jìn)行理性思考，科學(xué)研判。
5年批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū)46件
《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》要求，縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷(xiāo)更名和隸屬關(guān)系的變更由國(guó)務(wù)院審批，各級(jí)民政部門(mén)分級(jí)負(fù)責(zé)行政區(qū)劃的管理工作。撤縣(市)設(shè)區(qū)包括縣(市)的撤銷(xiāo)和市轄區(qū)的設(shè)立，由有關(guān)地方人民政府形成方案并逐級(jí)上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。民政部作為國(guó)務(wù)院行政區(qū)劃業(yè)務(wù)主管部門(mén)，承辦撤縣(市)設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的審核工作。
南京大學(xué)法學(xué)院教授肖澤晟說(shuō)，撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)是憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定等，但所列條件均非常原則，除此之外并無(wú)其他詳細(xì)的規(guī)定。
記者采訪民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人時(shí)獲悉，2011年至2015年9月，國(guó)務(wù)院共批準(zhǔn)撤縣(市)設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整46件。主要集中在以下三種類(lèi)型：
一是重點(diǎn)調(diào)整了在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃中具有重要地位的節(jié)點(diǎn)城市。如在重慶、天津、杭州、石家莊、青島等11個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市開(kāi)展了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整;為了落實(shí)國(guó)家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，在西安、連云港、保定、秦皇島、南京等戰(zhàn)略地位重要的中心城市開(kāi)展了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。
二是解決了一批地級(jí)市城區(qū)規(guī)模偏小和“一市一區(qū)”等市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題。如在揭陽(yáng)、三門(mén)峽、梅州等市轄區(qū)規(guī)模偏小的地級(jí)市開(kāi)展了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整;在紹興、贛州、安順等19個(gè)“一市一區(qū)”的地級(jí)市開(kāi)展了撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。
三是同步撤并了一些規(guī)模較小的市轄區(qū)。如石家莊、保定、常州、南京等城市在撤縣(市)設(shè)區(qū)的同時(shí)，撤并規(guī)模較小的市轄區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)結(jié)構(gòu)。這些撤縣(市)設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，對(duì)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
撤縣設(shè)區(qū)并非都是“香餑餑”
與國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的數(shù)目相比，等待撤縣設(shè)區(qū)的縣為數(shù)更多。在這種熱潮背后，其實(shí)是利益考量。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系副教授鄶艷麗認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定階段，區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌考量的戰(zhàn)略舉措。在城市發(fā)展建設(shè)受到門(mén)檻阻礙時(shí)，如蕭山之于杭州，撤縣設(shè)區(qū)將有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)一依法管理，促進(jìn)城市空間格局的拉大做強(qiáng)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，對(duì)縣城建設(shè)而言，可能會(huì)帶來(lái)管理水平、城市規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的有效提升，有利于居民社會(huì)福利水平的總體提高。
在肖澤晟看來(lái)，地方政府追求土地財(cái)政最大化的沖動(dòng)才是撤縣設(shè)區(qū)的重要原因。“一般熱衷于撤縣設(shè)區(qū)的地方都是城市規(guī)模比較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的較大的轄區(qū)市，且現(xiàn)有城市土地資源不足以支撐城市的進(jìn)一步擴(kuò)張，因而有將所轄地理距離較近的縣改為區(qū)的強(qiáng)烈沖動(dòng)。縣改為區(qū)后，廣闊的農(nóng)村土地會(huì)納入城市規(guī)劃區(qū)范圍，集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地事實(shí)上將逐步變?yōu)閲?guó)有土地，土地財(cái)政收入也會(huì)有很大提高。”
然而，利益衡量不等于理智的選擇，更不一定能帶來(lái)理想中的績(jī)效結(jié)果。
“如果中心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理水平和財(cái)政能力不足，撤縣設(shè)區(qū)反而不利于縣城的發(fā)展，使得縣城的發(fā)展動(dòng)力降低。”鄶艷麗說(shuō)。
中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授劉軍強(qiáng)認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)也有可能在就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等民生領(lǐng)域帶來(lái)諸多新情況。“撤縣設(shè)區(qū)之后，原有的農(nóng)村居民可能會(huì)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，需要調(diào)整相應(yīng)的社保政策。同時(shí)，如果新增城鎮(zhèn)居民就業(yè)參與率不高，可能會(huì)推高城鎮(zhèn)失業(yè)率，從而增加當(dāng)?shù)厥I(yè)保障的壓力。除此之外，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌上升到市一級(jí)層面后，基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力會(huì)得到提高，但是區(qū)一級(jí)的社會(huì)保險(xiǎn)征收動(dòng)力可能會(huì)降低。”
2009年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，確立在2012年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政的改革目標(biāo)。在“省管縣”的大背景下，撤縣設(shè)區(qū)的博弈變得更加復(fù)雜。“某些地級(jí)市政府為維持對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政等方面權(quán)力的掌控，不顧縣域城鎮(zhèn)化水平、區(qū)域發(fā)展需要等情況，盲目將縣并入市轄區(qū)，不僅沒(méi)有將他們帶上城市發(fā)展快車(chē)道，反而使他們?cè)谑プ灾鳈?quán)后淪為城市的邊緣，陷入‘假性城市化’的陷阱。”鄶艷麗說(shuō)。
撤縣設(shè)區(qū)應(yīng)征求公眾意見(jiàn)
民政部部長(zhǎng)李立國(guó)曾在國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，只有人口密度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到城市化的標(biāo)準(zhǔn)，并且各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)達(dá)到城市化的程度，才構(gòu)成撤縣設(shè)市和撤縣改區(qū)的條件。”民政部于2014年10月發(fā)布《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(征求意見(jiàn)稿)》，正是按照人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和空間限制來(lái)擬定標(biāo)準(zhǔn)。
2014年中央發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出“制定城市市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)”的要求。“現(xiàn)有撤縣設(shè)區(qū)程序、標(biāo)準(zhǔn)上的不足也需要盡快予以彌補(bǔ)，做到科學(xué)規(guī)劃、依法規(guī)劃。”劉軍強(qiáng)說(shuō)。
針對(duì)撤縣設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則的問(wèn)題，肖澤晟建議，“國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)《撤縣設(shè)區(qū)辦法》，這有別于現(xiàn)行的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，不僅應(yīng)明確規(guī)定撤縣設(shè)區(qū)的條件，還應(yīng)規(guī)定審核程序中必須向社會(huì)公開(kāi)撤縣設(shè)區(qū)的理由，舉行公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，尤其是原縣所屬區(qū)域的公眾的意見(jiàn)。”
“考慮到我國(guó)地方差異較大，建議給省級(jí)政府自主權(quán)，各省根據(jù)情況制定地方規(guī)則，國(guó)家層面審議規(guī)則。”鄶艷麗認(rèn)為，地名蘊(yùn)含著一地的文化歷史、維系著居民的身份認(rèn)同，因此區(qū)劃調(diào)整的名稱(chēng)命名問(wèn)題也需要廣泛公示，避免無(wú)文化、無(wú)特色的改名之舉。
不光要把好撤縣設(shè)區(qū)的審核關(guān)，各級(jí)地方政府也應(yīng)該采取相應(yīng)的配套措施來(lái)應(yīng)對(duì)行政區(qū)劃變更后的問(wèn)題，更好發(fā)揮區(qū)劃變更優(yōu)勢(shì)。劉軍強(qiáng)表示：“農(nóng)村變?yōu)槌鞘兄�，�?dāng)?shù)卣赡軙?huì)從土地資源等獲得收益，而原來(lái)農(nóng)民的利益則可能變相受損。為了保持社會(huì)穩(wěn)定，政府應(yīng)該算整個(gè)社會(huì)層面的‘大賬’，而不是眼前紙面經(jīng)濟(jì)的‘小賬’，以收益補(bǔ)民生，以民生促穩(wěn)定，減少社會(huì)失序帶來(lái)的摩擦成本，實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的良性循環(huán)。”(記者徐雋陳定源參與采寫(xiě))
