(湖南省政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任 梁志峰)
縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，郡縣治則天下安。當(dāng)前，我國宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力較大。這此背景下，湖南縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況如何，存在哪些比較突出的困難和問題，如何更好地推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展通過對湘鄉(xiāng)市、邵東縣、寧鄉(xiāng)縣、岳陽縣、桃江縣和漢壽縣等湖南六縣市的走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2014年上半年湖南縣域經(jīng)濟(jì)仍處中高位運(yùn)行。
所調(diào)研的六個(gè)縣市，1-6月GDP增速均在9.9%以上，最高的寧鄉(xiāng)達(dá)到12.2%;固定資產(chǎn)投資增速均在20%以上，最高的湘鄉(xiāng)市達(dá)到38.2%;工業(yè)總產(chǎn)值、規(guī)模工業(yè)增加值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均保持兩位數(shù)增長;社會(huì)就業(yè)形勢良好，居民收入繼續(xù)提高。各縣下大力氣抓項(xiàng)目，確保在建項(xiàng)目進(jìn)展順利，千方百計(jì)增加項(xiàng)目儲備，增強(qiáng)發(fā)展后勁。招商引資創(chuàng)新推進(jìn)，各地打“鄉(xiāng)情牌”、“親情牌”成效顯著，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不斷增加�？h級民生領(lǐng)域的投入普遍增加，教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，社會(huì)保障水平進(jìn)一步提高，生態(tài)文明建設(shè)加強(qiáng)。各地不斷深化改革，社會(huì)管理穩(wěn)定有序，行政效能進(jìn)一步提高。
經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、要素保障難度加大、縣級財(cái)政困難增加、各級對縣域經(jīng)濟(jì)支持力度有待加強(qiáng)、體制問題對縣域發(fā)展存在制約、縣域抓發(fā)展的動(dòng)力有所弱化則是當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)中存在的幾個(gè)突出問題，亟待在全面深化改革中加快推進(jìn)湖南縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體在縣，從省級層面來看，最主要的是給縣域經(jīng)濟(jì)提供寬松的政策環(huán)境，給予必要的資金扶持，營造良好的發(fā)展氛圍。建議省委、省政府及相關(guān)部門搶抓全面深化改革的良好機(jī)遇，通過全面深化改革，掃清阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，加快推進(jìn)我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
加快推進(jìn)省直管縣體制改革。此次調(diào)查，縣(市)反映最強(qiáng)烈的是加快推進(jìn)省直管縣體制改革。建議省委、省政府在省財(cái)政直管縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把省直管縣體制改革作為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一舉措來推進(jìn)。學(xué)習(xí)湖北、河南、安徽等省的成功經(jīng)驗(yàn)，首期選擇10-20個(gè)人口大縣(市)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)作為試點(diǎn)，重點(diǎn)在三個(gè)方面取得突破：一是進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。明確試點(diǎn)縣(市)享有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市政府行使的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以及省政府及其部門下放給省轄市政府及其部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限(其中法律、法規(guī)規(guī)定的采取委托或授權(quán)方式予以下放)。二是調(diào)整試點(diǎn)縣(市)管理體制。明確試點(diǎn)縣(市)黨委、政府直接向省委、省政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，黨委、政府各工作部門直接受省委、省政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，試點(diǎn)縣(市)的省以下垂直部門直接上收到省直部門管理。三是調(diào)整干部管理體制。將試點(diǎn)縣(市)四套班子正職改由省委直接管理，其他副縣級以上干部由省委委托省委組織部管理。通過扶持試點(diǎn)縣(市)做大做強(qiáng)，培育我省新的經(jīng)濟(jì)增長極，并帶動(dòng)其他縣(市)的發(fā)展。
進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)。一是全面推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)。深化行政審批制度改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，凡是市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，盡量取消審批;更好地發(fā)揮縣級政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，直接面向基層和群眾、由基層政府就近實(shí)施更為方便有效的審批事項(xiàng)，盡量交由縣級政府組織實(shí)施。將省政府下放給長沙市的45項(xiàng)行政審批權(quán)力擴(kuò)大到其他市州及省直管試點(diǎn)縣(市)。二是加強(qiáng)督查，確保簡政放權(quán)落實(shí)到位。落實(shí)國務(wù)院、省政府取消和下放行政審批事項(xiàng)的承接工作，防止層層截權(quán)，全面取消非行政許可審批，并不得違規(guī)轉(zhuǎn)入內(nèi)部審批，防止將備案制變相操作為不受約束的“審批制”。在下放權(quán)力的過程中，要加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)，防止出現(xiàn)“甲放乙不放”“甲放乙不認(rèn)”等現(xiàn)象。三是規(guī)范管理保留的行政審批事項(xiàng)。優(yōu)化審批流程，推行網(wǎng)上辦事，加強(qiáng)電子監(jiān)察，提高政府服務(wù)效率和效能。
創(chuàng)新省對縣的資金扶持模式。一是改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高資金使用效率。增加對縣(市)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少并合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式，使政策紅利落到真正的生產(chǎn)者手中，真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，加大對產(chǎn)糧大縣、糧豬大縣的支持力度，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。新型工業(yè)化仍是我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一推動(dòng)力，應(yīng)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、扶持類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可探索采用扶持縣(市)成立產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司等方式，不直接到企業(yè)，以增強(qiáng)縣域自主權(quán)和調(diào)控能力，提高專項(xiàng)資金使用效益。統(tǒng)籌解決項(xiàng)目資金縣級配套難的問題，降低縣域配套比例，對財(cái)政困難大的縣市區(qū)取消項(xiàng)目配套，由省統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管。加快財(cái)政性建設(shè)項(xiàng)目資金計(jì)劃撥付進(jìn)度。二是進(jìn)一步完善發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的政策。適度擴(kuò)大扶持范圍，爭取每個(gè)市(州)每年至少一個(gè)縣成為扶持對象;每年每縣1個(gè)億的扶持資金以增量資金而不是存量資金調(diào)劑進(jìn)行解決，使縣域得到實(shí)打?qū)嵉暮锰帯Ｈ且孕碌姆绞郊哟罂h域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。當(dāng)前，湖南縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍欠賬較多，加大縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、加強(qiáng)民生保障的重要手段。建議省政府組織相關(guān)部門科學(xué)規(guī)劃，適時(shí)推出一批惠及縣域的項(xiàng)目。在項(xiàng)目建設(shè)資金籌措上，不僅省級財(cái)政要加大支持力度，而且應(yīng)為縣域探索采用PPP、ABS、打捆發(fā)債等新的模式提供新的平臺和管道，以除“土地融資”之弊。要調(diào)整優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間，建議每年的三、四季度申報(bào)下一個(gè)年度的項(xiàng)目，把項(xiàng)目申報(bào)提前，確保項(xiàng)目能在來年二、三季度黃金期開工建設(shè)。
探索優(yōu)化縣域發(fā)展的土地供應(yīng)機(jī)制。在督查各地盤活存量土地的同時(shí)，根據(jù)各地歷年用地實(shí)際適當(dāng)調(diào)整用地指標(biāo)，保障重點(diǎn)工程和項(xiàng)目建設(shè)需求，減少基層來回奔波報(bào)地之苦。建議調(diào)整工業(yè)園區(qū)用地管理機(jī)制，對園區(qū)用地指標(biāo)，每年給定一個(gè)額度予以保障，額度內(nèi)土地由縣決定使用;土地報(bào)批、預(yù)審、水土保持、林業(yè)、環(huán)保等事項(xiàng)由園區(qū)一次性上報(bào)進(jìn)行前期審批，不要一事一批，以減輕園區(qū)負(fù)擔(dān);職能部門加大對園區(qū)土地使用事后檢查督察，如有違規(guī)嚴(yán)厲處罰，并削減下一年用地額度。在國家提出“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”新要求的情況下，探索新的耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，由省市國土部門在省域內(nèi)予以平衡，引導(dǎo)占補(bǔ)雙方依法建立有效的協(xié)商與利益平衡機(jī)制。
探索縣域金融發(fā)展模式。近年來中央和省關(guān)于解決中小企業(yè)融資難出臺了一系列政策文件，要突出重點(diǎn)，制定細(xì)則，使政策在縣域能夠落地。鼓勵(lì)各地探索健全縣域金融體系，發(fā)展適合縣域的地方性金融機(jī)構(gòu)，解決縣域融資難的有效途徑。建議大力推行“5+X”的縣域金融發(fā)展模式，即加快農(nóng)村信用社改制為農(nóng)商銀行的步伐，采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)商業(yè)銀行到縣域組建村鎮(zhèn)銀行、成立分支機(jī)構(gòu)，采取省財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、縣財(cái)政出一點(diǎn)、社會(huì)籌一點(diǎn)的方式，成立縣域產(chǎn)業(yè)投資基金和擔(dān)保公司，逐步使每個(gè)縣(市)至少成立一家農(nóng)商銀行、一家村鎮(zhèn)銀行、一家小貸公司、一家擔(dān)保公司和一家產(chǎn)業(yè)投資基金，有X家股份制商業(yè)銀行在縣域設(shè)點(diǎn)。
為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成正確的導(dǎo)向。一是進(jìn)一步優(yōu)化涉縣政策導(dǎo)向機(jī)制。今后省直各部門出臺涉縣政策，要把征求縣市區(qū)意見、采用第三方評估作為政策出臺前的必要流程，不要怕提不同意見，不要怕有分歧。關(guān)于縣域的政策要防止“大全空”，含金量要高，措施要實(shí)，執(zhí)行一段時(shí)間后要“回頭看”，開展政策實(shí)施效果評估，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化，提高政策效益。二是進(jìn)一步優(yōu)化縣域考核導(dǎo)向機(jī)制。多方聽取縣市區(qū)意見，使全面小康建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣等考核體系更加科學(xué)合理，形成對縣域發(fā)展的正確導(dǎo)向。三是進(jìn)一步優(yōu)化縣域用人導(dǎo)向機(jī)制。針對當(dāng)前縣市區(qū)部分干部積極性不高的“轉(zhuǎn)型期綜合癥”情況，真正把那些敢于直面矛盾、善于駕駛局面、勇于開拓創(chuàng)新、勤于真抓實(shí)干、內(nèi)心淡泊名利的干部用到縣市區(qū)黨委、政府班子中來，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上來;加強(qiáng)縣市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子和部門正職的培訓(xùn)，提升推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力;在紀(jì)律上設(shè)高壓線，觸線必嚴(yán)懲，在工作上鼓勵(lì)探索，寬容失誤，形成有利于干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。
(作者簡介：梁志峰，湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任，管理學(xué)博士。歷任中共湖南省委辦公廳秘書處秘書，中共湖南省委高校工委組織部部長，湘潭縣委副書記.湘潭市雨湖區(qū)委書記，湘潭市委常委、秘書長、組織部部長。主要研究領(lǐng)域?yàn)橘Y本市場和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，先后主持多項(xiàng)省部級研究課題，發(fā)表CSSCI論文20多篇，著有《資產(chǎn)證券化的風(fēng)險(xiǎn)管理》、《網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐》、《古云村古城村調(diào)查》等。)
(本文轉(zhuǎn)載自《2015年湖南縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展報(bào)告》，文章內(nèi)容稍作修改。)
