DRC視角

 

　　為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，迫切需要健全質(zhì)量更高、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)發(fā)展方式真正從規(guī)模速度型的粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型的集約增長;加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展;促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，形成節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式;創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式，建立社會資本的穩(wěn)定投入機(jī)制;依托城市群和都市圈推動縣域協(xié)同發(fā)展，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源配置;充分釋放縣域改革紅利，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

 

　　李建偉趙崢

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合點，是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。在新常態(tài)下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了發(fā)展的新階段，承擔(dān)著促進(jìn)國家區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略使命，面臨著提質(zhì)增效升級的戰(zhàn)略任務(wù)，更蘊(yùn)含著巨大變革和創(chuàng)新活力。在這一背景下，特別需要重新審視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義、明確當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題，適應(yīng)把握并引領(lǐng)新常態(tài)，謀劃未來發(fā)展道路，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

 

　　新時期我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義

 

　　新常態(tài)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長的一種階段性特征，符合后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，其實質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向更高水平的新階段。在發(fā)展新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的同時，更加突出發(fā)展質(zhì)量，通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由中低端向中高端轉(zhuǎn)換，增長動力由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深刻變革，最終實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展�？h域經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的空間核心，對保持我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、提升發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要戰(zhàn)略意義。

 

　　(一)縣域經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要著力點

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)以縣城為核心、農(nóng)村為腹地，連接工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村，是城鄉(xiāng)人口、資本、信息等要素集聚的空間樞紐，也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和主要增長點。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，縣域經(jīng)濟(jì)是支撐我國國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的重要力量，縣域經(jīng)濟(jì)增長對國家經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率很高。截至2013年，全國縣域地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到27.8萬億元，占全國地區(qū)生產(chǎn)總值的53.5%，貢獻(xiàn)了我國一半以上的國民生產(chǎn)總值。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，并不意味著經(jīng)濟(jì)增長停滯，反而隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長并處于相對合理區(qū)間，依然是我國未來一段時間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)。在這種情況下，保持縣域經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)發(fā)展，并從縣域入手，推動廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，激發(fā)廣闊的農(nóng)村市場需求，培育我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點，將有助于穩(wěn)定市場信心、擴(kuò)大回旋空間、增強(qiáng)應(yīng)對底氣，真正引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)。

 

　　(二)縣域經(jīng)濟(jì)是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要著力點

 

　　在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和驅(qū)動因素有了顯著的變化，其核心在于質(zhì)量。隨著我國勞動年齡人口數(shù)量開始減少，人口老齡化日趨顯著，農(nóng)業(yè)剩余勞動力可用空間已經(jīng)不大，轉(zhuǎn)移速度和規(guī)模都明顯收縮，“人口紅利”正在減弱，同時傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供大于求，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，投資擴(kuò)張空間縮小，投資增長明顯放緩。新常態(tài)下，支撐經(jīng)濟(jì)增長的主要因素將由生產(chǎn)要素大規(guī)模、高強(qiáng)度投入轉(zhuǎn)向依靠人力資本和技術(shù)進(jìn)步的創(chuàng)新驅(qū)動，迫切要求將創(chuàng)新和人力資本投資作為經(jīng)濟(jì)增長的新動力。2013年，我國縣域內(nèi)人口總數(shù)達(dá)8.85億人，占全國總?cè)丝诘?6%左右，既是蘊(yùn)含巨大潛力的內(nèi)需市場，更是具備形成“人力資本紅利”的實現(xiàn)基礎(chǔ)，如果能夠?qū)⒖h域人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人力資本優(yōu)勢，將會形成巨大的創(chuàng)新能力，為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提供持久有力的支持。

 

　　(三)縣域經(jīng)濟(jì)是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要著力點

 

　　新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，是人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型的過程，需要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，最終目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。縣域是城鄉(xiāng)之間的連接點，占有最大的國土面積。2013年，全國縣級行政區(qū)劃單位(包括市轄區(qū))2853個，全國縣域國土面積約896萬平方公里，占全國國土面積的93%。從空間經(jīng)濟(jì)角度來看，如果不促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動縣域城鎮(zhèn)化，縣域就是城鄉(xiāng)二元割裂發(fā)展的分割線。而積極發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動縣域城鎮(zhèn)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、體制機(jī)制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，可以有效緩解轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)和心理壓力，更好吸納農(nóng)村勞動力，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，既能夠便捷促進(jìn)農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移，又可以有效避免大中城市過度擁擠，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)、空間深度融合，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動、一體化發(fā)展的新格局。

 

　　新時期我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)對保持我國國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。但在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著許多亟待解決的問題。突出體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力大、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后、資源環(huán)境約束加強(qiáng)、投融資機(jī)制不完善、開發(fā)合作不足等方面。

 

　　(一)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大

 

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)整體增長速度由高速向中高速轉(zhuǎn)換，市場條件發(fā)生深刻變化。過去經(jīng)濟(jì)增長主要靠數(shù)量擴(kuò)張，市場競爭主要是價格競爭。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向數(shù)量擴(kuò)張和質(zhì)量提升并存，市場競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量技術(shù)品牌服務(wù)競爭。在這種形勢下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾愈加突出。第一，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，縣域經(jīng)濟(jì)單一依賴出口、資源的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以為繼。例如，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的主體主要是民營經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)，產(chǎn)品主要是傳統(tǒng)產(chǎn)品，面臨全球市場低迷引發(fā)的外需緊縮壓力，轉(zhuǎn)型之路非常艱難。中西部的很多縣還未完全步入工業(yè)化中期，相當(dāng)部分農(nóng)業(yè)大縣傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)仍占較大比重，受自然和市場雙重因素影響，生產(chǎn)波動性和風(fēng)險性較大。第二，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化和產(chǎn)能過剩問題較為嚴(yán)重。從目前的情況來看，相當(dāng)部分縣域產(chǎn)業(yè)體系雷同，而且很多產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量低、附加值不高、能源消耗較大。特別是一些縣域經(jīng)濟(jì)主要依靠鋼鐵、電解鋁、水泥等傳統(tǒng)工業(yè)或光伏、風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)支撐，目前供給能力大幅超出需求，運行風(fēng)險逐步顯性化。第三，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興增長點培育不足。伴隨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和國際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲弱態(tài)勢延續(xù)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍缺乏新的增長點。特別是在服務(wù)業(yè)方面，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)配套的先進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，電子信息和互聯(lián)網(wǎng)新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢。第四，縣域企業(yè)創(chuàng)新能力仍然不足。長期以來，縣域企業(yè)主要以中小企業(yè)為主，發(fā)展主要依靠要素低成本優(yōu)勢實現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，盡管存在“船小好掉頭”的優(yōu)勢，但往往對先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)的重視不夠，企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度普遍偏低，往往難以形成市場占有率高和科技含量高的優(yōu)勢品牌產(chǎn)品。

 

　　(二)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后

 

　　在開放的市場經(jīng)濟(jì)體系中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化與其吸納能力和承載能力呈正相關(guān)關(guān)系�？h域的經(jīng)濟(jì)能級和產(chǎn)業(yè)層次取決于要素吸納及承載能力，縣域經(jīng)濟(jì)的影響和輻射范圍取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)帶動力。只有縣城及中心鎮(zhèn)具備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態(tài)環(huán)境，才能更好地承擔(dān)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工職能，才能夠成為農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域。從目前的情況來看，我國大中城市人口密度高，規(guī)模較大，而縣城及中心鎮(zhèn)普遍規(guī)模偏小，聚集和吸納人口、產(chǎn)業(yè)的能力相對不足。現(xiàn)實中，我國很多縣域城鎮(zhèn)功能不健全，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，教育、醫(yī)療、科研資源特別是優(yōu)質(zhì)資源缺乏，缺乏足夠的承載力，很難吸引人才、資本等高端要素集聚，還往往容易導(dǎo)致大量人口外流，而要素聚集程度不高又導(dǎo)致各項社會事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資成本高、使用效率低，使得城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)更難發(fā)揮，容易形成城鎮(zhèn)化滯后的累積因果循環(huán)。

 

　　(三)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較強(qiáng)的資源環(huán)境約束

 

　　在我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，許多地方企業(yè)就地辦廠、分散布局，重復(fù)建設(shè)突出，導(dǎo)致土地浪費和環(huán)境污染較為嚴(yán)重。目前，盡管“村村點火、戶戶冒煙”的粗放型發(fā)展方式已不再是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，園區(qū)化承載、集群式推進(jìn)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要形態(tài)。不過，由于前期高速發(fā)展的先破壞、后治理，重利用、輕保護(hù)，對區(qū)域自然環(huán)境有很多“透支”，導(dǎo)致縣域出現(xiàn)資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。同時，伴隨工業(yè)化加速和產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移，我國大量工業(yè)產(chǎn)能逐漸向縣城匯聚。一方面，隨著大中城市產(chǎn)業(yè)升級和節(jié)能減排，很多大城市的工業(yè)產(chǎn)能向縣域下移。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中和城市集中，工業(yè)產(chǎn)能大多數(shù)移入了縣城。兩方面工業(yè)產(chǎn)能在縣域匯聚，客觀上增加了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境壓力。長遠(yuǎn)來看，很多縣域環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，原有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對資源環(huán)境的壓力快速凸顯，縣域發(fā)展面臨著既要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和自然保護(hù)補(bǔ)“欠賬”，又要在資源環(huán)境約束強(qiáng)化條件下為轉(zhuǎn)型發(fā)展增容量的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

　　(四)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資機(jī)制仍不完善

 

　　縣域發(fā)展不僅對縣域自身建設(shè)具有很高要求，還肩負(fù)著使鄉(xiāng)村相對落后的生產(chǎn)、生活方式向城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)。在這一過程中，縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的建設(shè)將會加速推進(jìn)，這些都需要強(qiáng)大的資金保障。但是，目前支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資機(jī)制仍不完善。一方面，在分稅制財稅體制下，縣域財權(quán)與事權(quán)尚不能完全統(tǒng)一，縣級財政負(fù)擔(dān)過重，導(dǎo)致區(qū)縣級財力嚴(yán)重不足，財政收支矛盾尖銳，縣域財政很多成了“吃飯”財政，沒有多少財力安排公共事業(yè)和建設(shè)支出。而在財政資金扶持方面，國家財政往往“抓大放小”，扶持的對象主要是大中型企業(yè)，而作為縣域經(jīng)濟(jì)主體的中小微型企業(yè)較難得到上級財政轉(zhuǎn)移支付的支持。另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持也相對不足。由于金融機(jī)構(gòu)自身逐利的特點，金融機(jī)構(gòu)信貸向大城市、大行業(yè)、大企業(yè)集中特征明顯，縣域中小企業(yè)，特別是風(fēng)險高、投入大、回收期限長的涉農(nóng)項目中小企業(yè)往往缺乏長期穩(wěn)定支持。加之目前國有商業(yè)銀行實行集約化經(jīng)營，縣級金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)被大大壓縮，縣級金融機(jī)構(gòu)貸款權(quán)限和額度收縮，使金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不斷弱化。

 

　　(五)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對封閉、開放合作不足

 

　　在傳統(tǒng)的地方考核體系指引下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以競爭為導(dǎo)向，往往更多側(cè)重利用本區(qū)域內(nèi)的發(fā)展資源，采取差異化政策，吸引外部投資強(qiáng)化自身競爭力。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體來看，這有助于形成發(fā)展競賽，在短期內(nèi)促進(jìn)發(fā)展基礎(chǔ)好、政策靈活的縣域經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展。但同時，由于縣域競爭多于合作，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往自成體系，區(qū)域資源共享性也相對較差。具體體現(xiàn)在，一方面，在空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局上，往往由于缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由旌透鱾�環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間、縣與中心城市之間同類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過度競爭嚴(yán)重，無法很好地實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。另一方面，由于縣域經(jīng)濟(jì)相對獨立的發(fā)展模式，與區(qū)域中心城市聯(lián)系不夠緊密，缺乏區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機(jī)制，往往導(dǎo)致中心城市的輻射效應(yīng)難以向縣域滲透�？h域發(fā)展利用中心城市的技術(shù)、人才、信息等創(chuàng)新高端要素比較困難，不利于縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級;而中心城市的產(chǎn)業(yè)、人口也難以向周邊縣域疏解，導(dǎo)致人口膨脹、交通擁堵和環(huán)境惡化等“城市病”加劇。

 

　　新時期我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑選擇

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項綜合系統(tǒng)工程。在新常態(tài)條件下，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)健全質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系，加快縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式，依托城市群和都市圈實現(xiàn)縣域協(xié)同發(fā)展、充分釋放縣域改革紅利。

 

　　(一)健全質(zhì)量更高、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的縣域產(chǎn)業(yè)體系

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)階段性發(fā)展特征和運行規(guī)律，實現(xiàn)質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的發(fā)展“新常態(tài)”，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要真正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力正從要素驅(qū)動的增長向創(chuàng)新驅(qū)動增長轉(zhuǎn)變。首先，以新型工業(yè)化為依托，加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的精深加工、產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)的集聚化，推動制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的專業(yè)化、服務(wù)化，大力發(fā)展研發(fā)、設(shè)計、現(xiàn)代物流、互聯(lián)網(wǎng)金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)。重點以市場為導(dǎo)向，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，發(fā)展一批特色優(yōu)勢突出、功能定位清晰、集聚效應(yīng)明顯、輻射帶動力強(qiáng)、財政貢獻(xiàn)率高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮特色競爭優(yōu)勢，同時“有進(jìn)有退”，加大淘汰落后產(chǎn)能力度，繼續(xù)化解過剩產(chǎn)能，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，將有潛力的新興產(chǎn)業(yè)加快培育成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其次，加快發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，特別要充分利用信息技術(shù)，推動物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和應(yīng)用，挖掘縣域信息消費、文化消費、生活消費服務(wù)業(yè)潛力，切實發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)經(jīng)濟(jì)對縣域經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。最后，實施縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，通過科技創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，重點圍繞工業(yè)化和信息化深度融合需要，發(fā)展智能制造，鼓勵發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的柔性制造、個性化定制、智慧物流等新型制造模式，支持縣域技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新等多元創(chuàng)新發(fā)展，加快推動縣域產(chǎn)業(yè)從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，培育壯大產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。

 

　　(二)加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

 

　　縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要走新型城鎮(zhèn)化道路。而新型城鎮(zhèn)化不僅僅只是一個城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張、空間擴(kuò)大的過程，而是要立足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，由“物的城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變。因此，加快推動縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先，要促進(jìn)產(chǎn)城融合，從縣域環(huán)境資源條件出發(fā)，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，以及服務(wù)業(yè)的融合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口集聚、城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。其次，要提升縣域城鎮(zhèn)的承載和服務(wù)能力，以現(xiàn)有縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)為基礎(chǔ)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村體系和村落空間布局，圍繞縣域城鎮(zhèn)居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的住房、交通、教育、醫(yī)療等民生需求，完善基礎(chǔ)設(shè)施并發(fā)展縣域服務(wù)業(yè)，發(fā)揮縣城和中心鎮(zhèn)在市與鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)、要素、資源配置等方面的銜接功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，提高城市生活質(zhì)量，提升城市發(fā)展品質(zhì)。最后，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展要結(jié)合城鎮(zhèn)化制度建設(shè)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革、社會保障制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和征地補(bǔ)償制度，形成城鄉(xiāng)人口公共服務(wù)共享機(jī)制，形成有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)人口遷移轉(zhuǎn)換的體制機(jī)制。

 

　　(三)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型

 

　　新常態(tài)是經(jīng)濟(jì)減速轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，也是綠色發(fā)展提質(zhì)的新契機(jī)。大量實踐證明，一個地區(qū)擁有生態(tài)資源優(yōu)勢往往更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。因為長期來看，擁有好的生態(tài)環(huán)境，就意味著投資創(chuàng)業(yè)有更大的優(yōu)勢，聚集優(yōu)秀人才、吸納先進(jìn)生產(chǎn)要素有更大的空間。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須把綠色發(fā)展作為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要力量，堅持綠水青山就是金山銀山的理念，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的引導(dǎo)作用和倒逼機(jī)制，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長點，促進(jìn)縣域形成節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的綠色經(jīng)濟(jì)道路，創(chuàng)造更多的綠色財富和生態(tài)福利，把生態(tài)比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)競爭優(yōu)勢。同時，值得注意的是，盡管發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)趕超跨越發(fā)展的有效路徑，但以資源高消耗、環(huán)境高污染為代價承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅難以獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展主動權(quán)，反而往往容易長期處于發(fā)展被動地位。因此，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要承接國內(nèi)外先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更要明確綠色發(fā)展理念，使承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、地方實際、國家產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向和資源環(huán)境保護(hù)要求，促進(jìn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與綠色發(fā)展的同步。

 

　　(四)創(chuàng)新公私合作的縣域投融資模式

 

　　從目前的情況看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然需要財政金融支持。特別是對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，仍需通過實施增量返還、財政貼息等方式，用于扶持產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，并積極鼓勵農(nóng)村金融發(fā)展，支持各類金融機(jī)構(gòu)搭建融資平臺，為縣域重點工業(yè)園、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)濟(jì)組織協(xié)調(diào)融資。同時，更重要的是，縣域經(jīng)濟(jì)不能單純依靠傳統(tǒng)財政金融模式，而應(yīng)利用我國的民間資本存量優(yōu)勢，建立社會資本穩(wěn)定投入機(jī)制，突出發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的作用�，F(xiàn)階段，應(yīng)充分把握混合所有制經(jīng)濟(jì)改革機(jī)遇，重點創(chuàng)新政府公共部門與民營企業(yè)合作、國有經(jīng)濟(jì)體與民營經(jīng)濟(jì)體相結(jié)合的PPP模式，把縣域政府部門的社會責(zé)任、戰(zhàn)略規(guī)劃與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資本結(jié)合到一起，政府、企業(yè)、公眾共同制定戰(zhàn)略規(guī)劃，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，發(fā)揮民營企業(yè)的市場效率優(yōu)勢，以生產(chǎn)要素互換為基礎(chǔ)，支持民營資本自行融資開發(fā)縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以市場化經(jīng)營城市為手段，主動承擔(dān)市場風(fēng)險，通過商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、住宅房地產(chǎn)開發(fā)、專業(yè)市場開發(fā)等項目運作，實現(xiàn)資本增值，建立縣域發(fā)展的可持續(xù)投融資機(jī)制。

 

　　(五)依托城市群和都市圈推動縣域協(xié)同發(fā)展

 

　　在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體系中，縣域經(jīng)濟(jì)有相對穩(wěn)定的空間區(qū)域，有比較獨立的自組織生產(chǎn)體系和行政管理主體，是相對獨立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。但這并不意味著縣域經(jīng)濟(jì)是封閉的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。相反，在區(qū)域一體化日益加強(qiáng)的趨勢下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)立足自身稟賦，主動突破行政地域邊界，以區(qū)域市場為主導(dǎo)，在更大范圍的城市群和都市圈內(nèi)進(jìn)行資源配置，形成跨區(qū)域的協(xié)作機(jī)制。一方面，縣域應(yīng)利用自身空間節(jié)點優(yōu)勢，多渠道、多形式地融入城市群、都市圈的協(xié)同格局，構(gòu)建功能互補(bǔ)、分工合理的區(qū)域發(fā)展體系，在區(qū)域城鎮(zhèn)體系中承接來自大中城市的技術(shù)、資本、人才、信息、管理等要素輻射溢出，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間研發(fā)、生產(chǎn)、服務(wù)、銷售等方面的交流融合。另一方面，縣域應(yīng)把握國家推動重點城市群、都市圈和區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，明確自身在城市體系中的戰(zhàn)略定位和角色分工，優(yōu)化發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)功能布局，積極建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)和次級增長中心，主動承接中心城市的人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，聯(lián)動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

 

　　(六)充分釋放縣域改革紅利

 

　　從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，啟動我國經(jīng)濟(jì)快速增長進(jìn)程最根本的因素就是改革。上世紀(jì)八十年代的經(jīng)濟(jì)體制改革打破了計劃經(jīng)濟(jì)的束縛，使個人、企業(yè)的自主性和活力得到巨大的釋放，一直影響至今。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要素成本和資源環(huán)境的紅利相對減少，但政府改革創(chuàng)新紅利仍在增加�？h乃國之基，自秦以來綿延2500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。同樣，縣域改革也是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域。從目前的情況來看，從宏觀管理體制上對縣域發(fā)展“松綁”，加快推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革步伐，通過扁平化放權(quán)式改革使縣級政府具有更大的自主權(quán)，在財政體制、經(jīng)濟(jì)管理、社會管理等方面賦予縣域更多權(quán)限，將是縣域改革的趨勢。但是，值得注意的是，新一輪縣域改革不是搞政策洼地，不是要政策、爭優(yōu)惠、占資源，而是在市場發(fā)揮資源配置決定性作用基礎(chǔ)上的體制創(chuàng)新。因此，縣域經(jīng)濟(jì)改革需要利用、執(zhí)行并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、土地、稅收、信貸、投資、科技、人才等各項改革政策，通過政策引導(dǎo)各類要素通過市場機(jī)制向縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移集中。同時，縣域盡管從行政管理角度上說是一致或相似的，但從自然地理、地理區(qū)位、資源稟賦等角度來說則是類型多樣、千差萬別，不同地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)的潛在增長率、結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間和創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動力不盡一致。因此，主動適應(yīng)新常態(tài)，在全面深化改革方面，既要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，也要尊重差異性，要將改革的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)造結(jié)合起來，既要領(lǐng)會和貫徹落實改革頂層設(shè)計的戰(zhàn)略意圖，又要堅持從實際出發(fā)，開展不同區(qū)域的差異化試點，充分調(diào)動地方干部和群眾的創(chuàng)新活力，大膽實驗，鼓勵地方先行先試，在可全國推廣的創(chuàng)新政策和執(zhí)行機(jī)制方面走在前列。

 

　　(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部)