2015年是全市工業(yè)園區(qū)建設(shè)突圍年。隨著園區(qū)建設(shè)突圍大幕的拉開(kāi)，基礎(chǔ)建設(shè)和項(xiàng)目投資日益增多，資金短缺逐漸成為制約園區(qū)跨越趕超、突圍發(fā)展的“瓶頸”。為破解這一瓶頸，筆者試就園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)作PPP模式進(jìn)行初步探討，以助推園區(qū)建設(shè)突圍。

　　一、開(kāi)發(fā)模式研析

　　經(jīng)筆者分析，就園區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)度來(lái)說(shuō)，有“滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”與“集中開(kāi)發(fā)”之分。滾動(dòng)開(kāi)發(fā)就是地方財(cái)政資金短缺、開(kāi)發(fā)進(jìn)程較慢，難以實(shí)現(xiàn)一步到位的開(kāi)發(fā)，需要政府籌集資金滾動(dòng)開(kāi)發(fā);集中開(kāi)發(fā)則地方財(cái)力充足，園區(qū)建設(shè)沒(méi)有資金之憂(yōu)，開(kāi)發(fā)建設(shè)是快速式、一站到位式，開(kāi)發(fā)建設(shè)系統(tǒng)、超前。從開(kāi)發(fā)主體上來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)將園區(qū)開(kāi)發(fā)模式可以歸納為三類(lèi)：一是企業(yè)主導(dǎo)模式，二是政府主導(dǎo)模式，三是政企混合模式。

　　河池是后發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前除大任產(chǎn)業(yè)園是政企混合式開(kāi)發(fā)外，其他多屬政府主導(dǎo)型的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，與園區(qū)集聚發(fā)展、突圍發(fā)展的要求差距甚大。我們?nèi)绾卧诂F(xiàn)狀之下尋找突圍發(fā)展與滾動(dòng)發(fā)展、政企合作的結(jié)合點(diǎn)最近國(guó)家倡導(dǎo)的PPP模式為我們提供了最佳切入點(diǎn)。

　　二、PPP模式應(yīng)用分析

　　2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求積極推廣PPP模式;財(cái)政部發(fā)布了推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的通知，并于年底公布了第一批PPP示范項(xiàng)目，為PPP項(xiàng)目建設(shè)吹響了沖鋒號(hào)。PPP模式包括融資性合作與非融資性合作，指的是政府和社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　目前，我市園區(qū)建設(shè)主要采用的是政府投資或BT模式推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮了市場(chǎng)化的力量，為破解財(cái)政投入不足、基建落后問(wèn)題發(fā)揮了巨大的作用。但隨著園區(qū)項(xiàng)目的增多，基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，尤其是政府投資及其他模式大多均需政府財(cái)政兜底，運(yùn)作過(guò)程中地方償債壓力大、優(yōu)良資產(chǎn)少、融資能力不強(qiáng)、項(xiàng)目進(jìn)度慢等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。對(duì)于河池這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，PPP模式恰能有效緩解以上問(wèn)題：一是有利于減少財(cái)政投資的壓力和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是園區(qū)可用規(guī)劃范圍內(nèi)政策允許的土地出讓收益、園區(qū)稅收地方留成部分及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍外的城市開(kāi)發(fā)配置地等多種方式歸還項(xiàng)目總投資，可最大化發(fā)揮政府現(xiàn)有資源。三是可以發(fā)揮合作企業(yè)的管理、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，全面提升項(xiàng)目建設(shè)效率。

　　目前，PPP模式正在全國(guó)推廣。今年3月，廣西首個(gè)采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目落地南寧。該項(xiàng)目引入有雄厚實(shí)力、先進(jìn)管理及技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人與政府方合作10年，由社會(huì)資本承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，政府付費(fèi)的方式，有效減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債。

　　三、園區(qū)應(yīng)用PPP模式的初步考慮及建議

　　在PPP模式下，開(kāi)發(fā)商可以成為園區(qū)土地平整、工業(yè)地產(chǎn)、基礎(chǔ)建設(shè)甚至招商規(guī)劃的主力，且政府投入小、不需財(cái)政兜底，但一旦管控不好，項(xiàng)目建設(shè)就會(huì)失去控制、拖延甚至失敗，對(duì)于河池這樣欠發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，既要穩(wěn)步推進(jìn)又要防止急功冒進(jìn)。

　　一是強(qiáng)化組織引領(lǐng)。對(duì)我市而言，PPP模式仍屬新生事物，研究較少尚未運(yùn)作，應(yīng)結(jié)合園區(qū)建設(shè)突圍建立健全服務(wù)機(jī)制統(tǒng)籌推進(jìn)。可由市、縣政府牽頭組織財(cái)政、發(fā)改、法制、招商、規(guī)劃等部門(mén)形成聯(lián)席制度，共同策劃、研究提出PPP項(xiàng)目庫(kù)并進(jìn)行篩選，通過(guò)研究政策促發(fā)展、考察先進(jìn)推項(xiàng)目，建立清晰成熟的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序和流程，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，為園區(qū)建設(shè)突圍謀篇布局、奠定基礎(chǔ)。

　　二是明確合作方式。由于我市各縣(市、區(qū))財(cái)力有限，園區(qū)建設(shè)最直接的表現(xiàn)就是融資性需求大，非融資性合作需求小。但事實(shí)上由于園區(qū)人員、職能有限，非融資性合作實(shí)際上更有利于園區(qū)建設(shè)，可以充分發(fā)揮合作企業(yè)的專(zhuān)業(yè)性、高效性。因此，園區(qū)應(yīng)突破對(duì)PPP簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式、開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新的層面上推進(jìn)。如縣一級(jí)政府運(yùn)作PPP較早的河北行唐縣同屬欠發(fā)達(dá)的國(guó)家級(jí)貧困縣，因無(wú)力承擔(dān)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的巨額投入，把園區(qū)作為一個(gè)整體項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)，具體辦法是：縣政府與企業(yè)合作成立經(jīng)濟(jì)建設(shè)公司，股權(quán)2∶8，總投資20億元，由公司對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一管理”，建設(shè)期限20年。這一模式較好地利用市場(chǎng)的力量，政府不再承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，值得我們借鑒。

　　三是科學(xué)選擇合作伙伴。PPP模式的本質(zhì)在于合作，因此，選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴十分關(guān)鍵，尤其是對(duì)我市這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，更要防范一些企業(yè)借合作之名占地、占項(xiàng)目，把項(xiàng)目拖久拖垮。一要進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，按照實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)篩選合作企業(yè)，盡可能降低合作風(fēng)險(xiǎn);二要根據(jù)政府規(guī)劃、資金情況采取公開(kāi)招商、公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平、公正地選擇資金最充足、投資回報(bào)要求最低的投資人作為合作方。

　　四是充分評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌建立PPP項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)引入社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)作時(shí)，充分對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的論證和研究，全面考慮投資風(fēng)險(xiǎn)大小、收益風(fēng)險(xiǎn)高低、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多少，既要盡可能地實(shí)現(xiàn)盡量多的項(xiàng)目運(yùn)作收益，又要充分考慮影響項(xiàng)目運(yùn)作的投資風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等諸多不確定因素，做到有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)爭(zhēng)取收益最大化，以期獲得良好收益滾動(dòng)開(kāi)發(fā)其他項(xiàng)目，真正做到有序推進(jìn)、良性發(fā)展。

　　五是確立合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)具有公益性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目合作上，一方面園區(qū)要公開(kāi)明確合作條件及利益分享，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。一方面要充分考慮社會(huì)資本承擔(dān)建造、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)與園區(qū)承擔(dān)的法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)出承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)成正比，尤其是政府部門(mén)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、投入要明確上限，防止PPP變成變相的財(cái)政“兜底”。

　　(作者系環(huán)江工業(yè)園區(qū)管委會(huì)副主任)