城鄉(xiāng)一體化建設(shè)就是通過中心城市輻射帶動(dòng)、縣域城鎮(zhèn)承接承載、新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點(diǎn)作用的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村有序流動(dòng)，公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和農(nóng)村資源要素的市場(chǎng)化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，圍繞更好保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度。如何做好城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中的社會(huì)保障工作，成為各級(jí)政府部門必須面對(duì)的重要課題。

　　一、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下的城鎮(zhèn)化格局

　　城鄉(xiāng)一體化將帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化：一是城鎮(zhèn)體系變化，形成“中心城區(qū)―縣城―產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)―新型農(nóng)村社區(qū)”等多個(gè)層級(jí)的城鎮(zhèn)體系;二是產(chǎn)業(yè)布局變化，形成中心城區(qū)發(fā)展高端制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)、開發(fā)區(qū)和發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、縣域以下發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資源型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局;三是人口分布變化，在城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)下，將形成70%～80%人口居住在縣城和中心城區(qū)，20%～30%人口居住在鎮(zhèn)區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū);四是就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，80%以上農(nóng)村勞動(dòng)力將轉(zhuǎn)移從事二、三產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)以新型農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體的農(nóng)民居住環(huán)境的城市化、公共服務(wù)的城市化、就業(yè)結(jié)構(gòu)的城市化和消費(fèi)方式的城市化。今年中央一號(hào)文件提出深化農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展迎來新的契機(jī)。

　　二、加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障工作是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要

　　土地是農(nóng)民就業(yè)保障、生活保障和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)的可靠依托，土地被征用意味著農(nóng)民喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料和提供社會(huì)保障的基本財(cái)產(chǎn)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，城鄉(xiāng)失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加。失地農(nóng)民這一社會(huì)群體能否妥善安置關(guān)系到農(nóng)民的切身利益、城市化進(jìn)程的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。妥善解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等問題，尤其是被征地農(nóng)民的就業(yè)問題是整個(gè)社會(huì)義不容辭的責(zé)任。當(dāng)前的貨幣安置措施可減少政府在征地中的后續(xù)工作負(fù)擔(dān)，但其帶來農(nóng)民自我保障安排中易出現(xiàn)非理性行為結(jié)果(如奢侈消費(fèi)、子女婚姻、建房、還債甚至參賭等，很快將補(bǔ)償款揮霍一空)，而生存難題和養(yǎng)老問題往往最后歸咎于政府。為此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障尤為重要。

　　三、強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障路徑建議

　　(一)推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。新農(nóng)保制度的建立是中央繼免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)村直補(bǔ)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之后的又一重大惠農(nóng)政策，是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的又一重大突破。2009年9月我國正式啟動(dòng)新農(nóng)保試點(diǎn)，2012年基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保全覆蓋，2013年底全國新農(nóng)保、城居保參保人數(shù)已達(dá)4.98 億人。近日，國務(wù)院發(fā)文決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。年滿60周歲的農(nóng)村老年居民可領(lǐng)取由政府支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)民個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶，政府給予補(bǔ)貼。

　　(二)推進(jìn)構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要工作，是保增長、保民生、保穩(wěn)定的重要任務(wù)。據(jù)預(yù)測(cè)，“十二五”期間，我國60歲以上老年人口比重將從期初不到13%提高到期末的15%左右;到2020年末將進(jìn)入人口老齡化高峰期，屆時(shí)以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的社會(huì)保障體系建設(shè)將會(huì)形成，城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理、公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等趨于科學(xué)化、規(guī)范化運(yùn)行，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度高度統(tǒng)一，管理水平全面提高。

　　(三)加大財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的投入力度。要打破以往城鄉(xiāng)分治的制度政策框架，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社會(huì)保障的兼容和銜接，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)保障向農(nóng)村延伸，逐步縮小城鄉(xiāng)的社會(huì)保障差距;要建立健全以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、基本生活有保障，以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)居民保障標(biāo)準(zhǔn)低(如農(nóng)村重癥患者到市級(jí)或省級(jí)就醫(yī)報(bào)銷比例偏低)等都是亟待解決的問題，要發(fā)揮社會(huì)力量做好城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障工作，探索建立社區(qū)和村屯社保專干，負(fù)責(zé)宣傳各項(xiàng)社保政策，做好社會(huì)保障管理，關(guān)照空巢老人等，當(dāng)好政府部門與社區(qū)居民溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶。

　　(四)提升城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的服務(wù)和管理水平。城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的服務(wù)和管理工作的質(zhì)量，直接影響到上層各項(xiàng)社保政策的貫徹落實(shí)，城鄉(xiāng)居民的切身利益，城鄉(xiāng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。一是堅(jiān)持將城鄉(xiāng)就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系，整合培訓(xùn)資源，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移、異地轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)移;二是立足產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的有效對(duì)接，構(gòu)筑完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，培育農(nóng)民增收的新亮點(diǎn)，推進(jìn)“企業(yè)+中介組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式;三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，探索建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;四是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供科技支撐和人才保障，建立資源共享，讓先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各領(lǐng)域，使科技轉(zhuǎn)化成為推動(dòng)城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

　　(五)推進(jìn)建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系。一是土地資源方面要提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比重;二是金融方面要推進(jìn)涉農(nóng)金融產(chǎn)品、組織和服務(wù)創(chuàng)新，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度;三是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面要推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬同保，逐步實(shí)現(xiàn)同城同待遇;四是科學(xué)合理配置醫(yī)療資源，縮小城鄉(xiāng)之間差距。目前，二等以上醫(yī)院基本上集中在城市、大城市，農(nóng)民患病特別是大病轉(zhuǎn)到城市醫(yī)院還比較困難，雖定有可報(bào)銷比例，但實(shí)質(zhì)上享受比例仍然很低。從嚴(yán)格意義上講，包括醫(yī)療、教育、低保、住房、福利等領(lǐng)域在內(nèi)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障均有較大差距。因此，還要注重借鑒發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從中獲取有益啟示，促進(jìn)我們社會(huì)保障體系的不斷發(fā)展和完善。

　　(作者系市社科聯(lián)副主席)