"縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。"《史記》中這一概括一直是中國國家治理的重要特征。垂直統(tǒng)一的權力，自上而下，分層級抵達郡縣，依靠郡縣綜合施治。"基礎不牢，地動山搖"，說的就是這一方位。

　　從區(qū)域角度看，改革開放后的最大變化是市場力量對傳統(tǒng)地理單元的重塑。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人口流動，打破了二元分割、井然有序、易于管控的模式。此時治理上常出的問題就是所謂"大人穿小孩衣服"、"腳大鞋子小"、"饅頭比蒸籠大"。某地經(jīng)濟活躍了，人口集聚了，對公共資源配置和服務的要求提高了，但按級別、層級分配權力的體制不可能馬上變，就會出現(xiàn)行政能力、服務能力落后于區(qū)域實際需要的現(xiàn)象。

　　新華社援引昆山市去年下半年的一個統(tǒng)計，昆山公安只配備了1130名政法專項編制，占實有人口萬分之五，遠低于公安部提出的沿海發(fā)達地區(qū)警力按人口萬分之二十配備的標準。昆山海關2012年完成進出口總額866億美元，與天津基本持平，但天津海關有工作人員3000多人，而昆山海關僅有110人。昆山高樓林立，但消防只有12個編制。

　　按行政管理概念，縣級市不能建地鐵、輕軌，不能設立三甲醫(yī)院，公安編制、海關、商檢、審批權限也都有限定。至于用電、用地、信貸、進出口檢驗檢疫、外匯管理、金融機構設立、外商辦理簽證等事宜，縣一級的限制都很多。

　　近年來各地"省管縣"的探索，本質是為活躍的縣域經(jīng)濟區(qū)匹配相應的資源配置權，按"能級"而不是按"層級"分配權力。但實踐中并不容易，"放小不放大，放虛不放實"相當普遍。

　　也有人對"省管縣"提出質疑，理由是各自都擴權，明明能形成拳頭("中心市")的也分散成幾個指頭。上面不集權了下面集權，且在趨利沖動下，還會造成更細的市場分割和地區(qū)封鎖。

　　核心問題其實是，無論哪個層面，該放給市場、社會、企業(yè)的權力都應盡可能地放，能節(jié)省的"財政供養(yǎng)人口"都要節(jié)省。至于到底是"省管縣"、"市代縣"還是"區(qū)域整合"，關鍵是看哪種方式能使該區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展效益最大化。但無論如何，從"行政主導經(jīng)濟"到"經(jīng)濟牽引改革"都是大前提。