北京大學中國地方政府研究院院長 彭真懷

    今年春節(jié)后，我對2003年以來的農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，下同）改革情況進行了專題調(diào)研，聽到了基層的真話，掌握了較為豐富的第一手 資料。九年多來，除沒有農(nóng)村信用社的西藏外，全國30個�。▍^(qū)、市）、３萬多家農(nóng)村信用社都進行了探索，管理權(quán)限由中央下放到省級政府，歷史包袱部分化 解，經(jīng)營管理狀況初步改善。但存在的問題仍然很嚴重，主要表現(xiàn)在：
    一、管理體制沒有理順。這輪改革把管理權(quán)交給省級政府，卻并未理順省、縣兩級法人管理體制。除4個直轄市和寧夏組建農(nóng)村商業(yè)銀行之外，其余的25 個省（區(qū)）都成立了省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社。由于管理體制沒有理順，省級聯(lián)社只能通過行政命令方式任命縣級行（社）管理人員，干預甚至直接插手經(jīng)營管理活 動。銀監(jiān)會在2008年就指出，集金融企業(yè)、行業(yè)管理和政府行政管理三項職能于一身的省級聯(lián)社，出現(xiàn)了各種越位、錯位和缺位現(xiàn)象。從我了解的情況看，農(nóng)村 信用社案件數(shù)量、涉案金額長期占全國銀行業(yè)60%以上；不良貸款率為7.26%，比銀行業(yè)平均水平高6.12個百分點。之所以出現(xiàn)這種狀況，與管理體制沒 有理順有著直接關(guān)系。
    二、歷史包袱極為沉重。這輪改革僅在啟動初期進行了一次性的央行專項票據(jù)兌付，一批沒有做好功課的縣級行（社）仍被擋在門外。即使是成功兌付的縣 級行（社），仍有一半的歷史包袱繼續(xù)背在身上。截至2010年底，全國有2，954個農(nóng)村信用社，占銀行業(yè)金融機構(gòu)的78.5%。他們大多分布在縣和縣以 下農(nóng)村地區(qū)，負債超過10萬億元。這是一道繞不過的坎，如果沒有后續(xù)政策支持，單靠每個縣級行（社）自我化解大約需要15~20年時間。對這個歷史包袱， 銀監(jiān)會遲遲沒有出臺實質(zhì)性的措施和辦法。我擔心矛盾會積累得越來越尖銳，隨時可能引爆農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風險。
    三、經(jīng)營空間受到限制。這輪改革對深層次問題缺乏全盤把握，農(nóng)村信用社的經(jīng)營空間仍然被限制在農(nóng)民、個體工商戶和農(nóng)村微小型企業(yè)， 盈利能力有限。比如，一大批縣級行（社）資本凈額都低于2億元，銀監(jiān)會規(guī)定農(nóng)村信用社單戶貸款額度不能超過資本凈額的10%，這就意味著農(nóng)村信用社的單戶 最大貸款額度只能控制在2，000萬元之內(nèi)，很難滿足涉農(nóng)項目較大的資金需求。又比如，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步加強住房公積金管理的通知》（國發(fā) [2002]12號）、財政部與勞動和社會保障部《關(guān)于印發(fā)《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》的通知》（財社字[1999]117號）的規(guī)定，住房公 積金和社會保障基金必須在工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行和交通銀行開戶辦理。這顯然不利于農(nóng)村信用社擴大資金來源，也不利于加強農(nóng)村信用社的支 農(nóng)主力軍地位。
    鑒于以上情況，我認為迫切需要進一步深化農(nóng)村信用社改革，在理順管理體制、化解歷史包袱和創(chuàng)新政策環(huán)境上有所作為，有效防范農(nóng)村金融的系統(tǒng)性風險，實現(xiàn)可持續(xù)的政策性支農(nóng)目標。我初步提出如下對策建議：
    一、支持省級聯(lián)社探索符合本地實際的改革模式。我了解到，25個省級聯(lián)社現(xiàn)在反映強烈的是，既然中央已賦予省級政府對農(nóng)村信用社的管理權(quán)，銀監(jiān)會 就應(yīng)當支持各地進行探索，嘗試各種改革模式。省級聯(lián)社的同志對我講，只要有利于為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供金融服務(wù)，就應(yīng)當允許試驗。哪種模式好，哪種模式不 好，需要經(jīng)過實踐檢驗。從這個突出問題著手，我認為容易獲得省級聯(lián)社的認可和支持。
    在這次專題調(diào)研過程中，我還發(fā)現(xiàn)廣西具備先行先試的基礎(chǔ)條件和政策優(yōu)勢。2009年12月，國務(wù)院在《關(guān)于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（國發(fā) [2009]42號）中，明確支持廣西“開展省級農(nóng)村信用聯(lián)社改革試點，加快組建廣西農(nóng)村商業(yè)銀行”。自治區(qū)人民政府為此兩次請示國務(wù)院，銀監(jiān)會、財政部 和人民銀行在總體上也認可了這一改革方案�？陀^地看，支持廣西先行一步，可以為25個省級聯(lián)社的進一步改革提供一個經(jīng)驗樣本。
    二、幫助農(nóng)村信用社妥善處置歷史遺留問題。從我了解的情況看，農(nóng)村信用社的歷史包袱主要分布在各個縣級行（社），不便于集中管理核算。應(yīng)參照國有 商業(yè)銀行的做法，由各�。▍^(qū)）組建地方性資產(chǎn)管理公司，在法律法規(guī)許可范圍內(nèi)允許民間資本和外來資金參與。進一步深化農(nóng)村信用社改革，無法繞過的障礙就是 妥善處置50多年來形成的歷史包袱。“打掃干凈屋子”，才能與其他銀行在同一平臺上展開平等競爭，為機制改造和體制重構(gòu)做好準備。
    我梳理后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信用社在計劃經(jīng)濟時期形成的歷史包袱，主要是用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和扶貧幫困。這些貸款時間跨度長，沉淀年代久，其中大部分已難 以落實債權(quán)，清收無望。因此需要區(qū)別對待，做到分類處置。1、通過審計認定，由國家財政和地方財政雙重撥補進行消化；2、允許農(nóng)村信用社稅前列支，分期分 批列入成本攤銷；3、提高農(nóng)村信用社呆帳準備金提取比例或國家采取納稅抵扣的方式逐步消化。
    三、從政策環(huán)境上解決農(nóng)村金融服務(wù)不足難題。這次國際金融危機發(fā)生后，美國有236家中小銀行倒閉，從一個側(cè)面說明規(guī)模越小抗風險 能力越差。我認為，在農(nóng)村金融市場競爭不斷加劇的背景下，需要加大對農(nóng)村信用社的政策支持力度。比如，中央一號文件要求３年內(nèi)必須消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng) 鎮(zhèn)。但農(nóng)村信用社在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（含）以下行政區(qū)域布設(shè)ATM、POS、存取款一體機和自助繳費機等自助設(shè)備，設(shè)立定點定時服務(wù)網(wǎng)點，普遍都存在著運營成本高、 營業(yè)收入難以支撐網(wǎng)點正常開支的情況，這就應(yīng)當給予專項財政補貼。
    我在調(diào)研中還了解到，農(nóng)村資金缺，本質(zhì)上是農(nóng)村金融服務(wù)弱。截至2010年底，農(nóng)村信用社各項貸款達到5.7萬億元，占全國銀行業(yè)11.1%。其中涉農(nóng)貸 款3.9萬億元，占全國銀行業(yè)32.9%。涉農(nóng)貸款中農(nóng)戶貸款2萬億元，占全國銀行業(yè)78%。這就提出一個問題，在財政支持增加涉農(nóng)信貸增量的同時，對農(nóng) 村信用社存量涉農(nóng)貸款也應(yīng)給予專項財政補貼。同時，銀監(jiān)會應(yīng)允許農(nóng)村信用社適當突破涉農(nóng)資金的單戶集中度比例，支持農(nóng)村信用社培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)企業(yè)；住房公積金和 社會保障基金應(yīng)取消不合理的歧視規(guī)定，為農(nóng)村信用社創(chuàng)造公平的業(yè)務(wù)環(huán)境，多渠道增加支持三農(nóng)的資金實力。
    這次專題調(diào)研給我最大的感受，就是農(nóng)村信用社是一個相互影響的脆弱系統(tǒng)，其中任何一家縣級行（社）出現(xiàn)風險，都會直接危及到一個省乃至整個系統(tǒng)的金融安全。這是國內(nèi)金融史上最復雜的難題，事關(guān)農(nóng)村乃至整個國家的穩(wěn)定。