（一）要客觀評價市管縣體制。

　　目前，各種媒體對市管縣體制幾乎出現(xiàn)了一邊倒的指責(zé)之聲，主要集中在以下幾個方面： 一是“市管縣”體制缺少法律依據(jù)。憲法規(guī)定，我國地方政府管理層次為“三級”，即“省、自治區(qū)、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，在省與縣之間沒有“中間層次”。二是“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管縣體制下城市的經(jīng)濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。四是城市虛化現(xiàn)象嚴重。市管縣體制雖然推動了城市化的發(fā)展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現(xiàn)。五是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾，但實際卻出現(xiàn)了更為尖銳的市縣、區(qū)縣之間的矛盾。市侵害“縣”及農(nóng)村地區(qū)的利益，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的現(xiàn)象，嚴重影響束縛了縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。

　　我們簡單回顧一下市管縣體制。 中共中央1982年第51號文做出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定，首先在江蘇省試點，隨后在全國試行。實行市管縣體制，是為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局，充分發(fā)揮中心城市對農(nóng)村的拉動作用。上世紀九十年代，市管縣體制伴隨著工業(yè)化、城市化進程成為我國地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實行對于增強大中城市實力、發(fā)揮其輻射帶動作用、推動城鄉(xiāng)一體化進程起到了積極的促進作用。還是以浙江為例，浙江對全省大多數(shù)縣實行省直管，但對杭州和寧波兩個市，依然實行“市管縣”、“市帶縣”體制，這兩個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平都比較高，也沒有出現(xiàn)市管縣的一些矛盾和問題。

　　因此，有必要對市管縣體制進行一次全面認真的分析研究，既要客觀評價這一體制對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，也要找出新形勢下它的不足之處，以避免今后出現(xiàn)“一刀切”式的改革。

　�。ǘ�）要從大的制度環(huán)境和地區(qū)差別方面來重新審視目前的強縣擴權(quán)改革

　　強縣擴權(quán)改革試點雖然得到各方的肯定，試點縣的經(jīng)濟發(fā)展也明顯加快，但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難，主要為：一是省轄市對擴權(quán)縣市的支持力度減弱。一些地方在地級市權(quán)力下放后將市級財政的財力更多地投向市區(qū)，幫扶縣（市）發(fā)展的積極性有所降低，項目要求的配套資金遲遲不能到位或劃撥給了另外地方，一些地級市不愿意再承擔(dān)配套責(zé)任。有媒體形象地描述為擴權(quán)強縣“有了對省府的話語權(quán)失了市府的支持度”，使強縣擴權(quán)受惠的縣（市）遭遇一連串的尷尬。二是一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。有些省的部分擴權(quán)縣市反映，強縣擴權(quán)難關(guān)重重，下放的權(quán)力“虛”多“實”少，也沒有形成完善順暢的運行機制，致使擴權(quán)縣（市）心存顧慮，擴權(quán)后既高興有些權(quán)限直接對省，又怕得罪所在設(shè)區(qū)市，進退兩難。三是垂直部門在擴權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。一些垂直管理部門擴權(quán)前是“一個婆家”，擴權(quán)后變成“兩個婆家”，工作程序重疊，難度加大。四是省管縣體制會出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。省直部門由原來的直管十幾個設(shè)區(qū)市變成幾十個甚至上百個設(shè)區(qū)市和擴權(quán)縣（市），工作量明顯加大，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及。五是擴權(quán)縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)跟不上，難以適應(yīng)業(yè)務(wù)銜接，影響了部分職權(quán)的有效運行�！皵U權(quán)強縣”對縣級領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。

　　我們注意到，很多試點省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了上面這些問題，并且正在力圖找到解決問題的方法。但是，這些努力在目前看來還是有限的，主要因為：首先，“強縣擴權(quán)”改革只是整個行政管理體制改革的一個側(cè)面，它不能完全解決市場化改革已進入攻堅階段背景下政府與市場的關(guān)系問題，擴權(quán)帶來的只是政府體系內(nèi)部權(quán)力配置的變化，而對于如何處理政府過多規(guī)制和過分干預(yù)經(jīng)濟這一政府體系乃至宏觀經(jīng)濟政治體制的共性問題無能為力。如果不從政府與市場關(guān)系這一更高層次上致力改革，則傳統(tǒng)體制下的種種弊病就無法根除。其次，“強縣擴權(quán)”改革難以防止形成新的“諸侯經(jīng)濟”和市場分割。在中央地方分稅制的大框架下，各級地方政府均有足夠的投資沖動，相互獨立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)得到擴大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績而侵蝕市場機制，從而加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟的整合和發(fā)展。如果沒有有效的監(jiān)管機制和體制跟上，很難保證不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“強縣擴權(quán)”對省級政府管理提出了更高的要求，但“強縣擴權(quán)”本身并未提供有效的約束機制。第三，各省的省情和實施條件不同，處于不同發(fā)展階段的市縣關(guān)系不同，省市財政水平和縣域經(jīng)濟自身發(fā)展能力各異，都影響對改革的看法和推進。再加之?dāng)U權(quán)主要面向的是強縣，對廣大的“弱縣”怎么辦？是簡單放權(quán)還是繼續(xù)依托有較強實力的地區(qū)中心城市帶動發(fā)展，如何定位地級市的功能、強化其發(fā)展等仍是值得研究的問題。

　　因此，對“強縣擴權(quán)”改革的意義和價值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于畢其功于一役。

　�。ㄈ�）要從國家發(fā)展的長遠戰(zhàn)略來思考省直管縣和市管縣的問題

　　省直管縣還是市管縣，無論從理論上，還是實踐過程中，都是一個非常有爭議的問題。有一種觀點認為，省直管縣還是市管縣，實質(zhì)上市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問題。優(yōu)先發(fā)展城市還是優(yōu)先發(fā)展縣域，實質(zhì)上又是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。城市是社會發(fā)展效率的載體，堅持效率導(dǎo)向，就要優(yōu)先發(fā)展城市�？h域發(fā)展是社會公平的保障，我國縣政府管轄下的人口占據(jù)總?cè)丝诘?0%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發(fā)展，就不能保障我國多數(shù)群眾的利益。改革開放以來，我國在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策下，優(yōu)先推進了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對滯后。但是，在當(dāng)前我國“三農(nóng)”問題比較突出、城鄉(xiāng)差距比較顯著的背景下，加強縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實踐表明這種體制有利于縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展，但必須處理好與中心城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，只有這樣才能處理好我國區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。另外，從世界發(fā)展的趨勢來看，全世界人口的30%以上集中在離海岸線100公園的城市里，60%以上的人口集中在離海岸400公里的城市里，發(fā)展城市能夠最大限度地保證有效利用資源和減少環(huán)境污染，從中國目前的國情來看，優(yōu)先發(fā)展城市仍然是一條正確的戰(zhàn)略選擇。因此，不能只考慮眼前的需要，要從國家發(fā)展的長遠戰(zhàn)略和順應(yīng)世界發(fā)展潮流這個高度，來認真思考和研究這個問題。我們的結(jié)論是，在選擇省直管縣還是市管縣體制時，關(guān)鍵是看是否有利于區(qū)域內(nèi)城市總量的發(fā)展。

　�。ㄋ模┮�研究省直管縣涉及的相關(guān)法律問題

　　目前國家的法律、法規(guī)規(guī)定了一些必須由市這一級管理的事權(quán)。盡管我國憲法上沒有地級市，但其長期以來，我國是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政體制來建立各種相關(guān)制度的，在許多的法律、法規(guī)和政策性文件中，地級市的管理權(quán)限得到了明確的承認和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的一些管理權(quán)限進一步得到了相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而與現(xiàn)行法律、法規(guī)不符合。當(dāng)前，在強縣擴權(quán)改革過程中的許多管理權(quán)限下放事實上是缺乏法律、法規(guī)方面的支持。以安徽省人民政府《關(guān)于在寧國等12個縣（市）開展擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限試點工作的通知》為例，該通知指出：“除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，現(xiàn)行須由省轄市審批或管理的經(jīng)濟社會事項，均由試點縣自行審批、管理，報市備案�！逼渌�省的相關(guān)文件中也有類似這樣的規(guī)定，說明現(xiàn)行國家法律、法規(guī)中明確規(guī)定了一些屬于省轄市管理的權(quán)限，這些具體規(guī)定到底有哪些？目前我們還有待進一步的研究。

　�。ㄎ澹┮�著重研究省直管縣應(yīng)該具備的條件

　　目前中央發(fā)布的各種文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的講話精神強調(diào)的是：在具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。到底應(yīng)該具備什么樣的條件？還是以湖北和浙江為例：湖北是2004年推動的，20個縣市，239個事項權(quán)下放，其中包括發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易、旅游交通、勞動人事、市場監(jiān)督、國土資源、水利環(huán)保、稅務(wù)財政等方面，涉及23個政府部門。浙江是2002年推動的，17個縣市，下放313項審批權(quán)，有一個說法，叫能放就放，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面。實施的效果，湖北的情況就沒有浙江那么好。浙江的成效非常明顯，縣域經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，有30個縣進入全國百強縣。為什么呢？浙江的客觀條件比較有利于實施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年，浙江有11個地級市，66個縣，大致只有一些省份的1/2至1/3。 二是面積較小。全省10.18萬平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的20多年前，多數(shù)縣在半天路程之內(nèi)。三是地級市實力較弱。當(dāng)時浙江僅7個地級市，國民收入僅占全省的23.5%，所以浙江經(jīng)濟的主體是縣�？梢哉f，縣域經(jīng)濟的發(fā)達是“省直管縣”的一個根本原因。縣級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達到一定程度才需要擴大其權(quán)力，提高其自主力，權(quán)力大小要與經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配，否則權(quán)力資源的浪費，并且容易造成權(quán)力的濫用。并不是每一個省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達的縣域經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟獨成單元。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟比較落后并不是縣級政府權(quán)力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的制約，不能只靠擴大縣的權(quán)力就能解決的；有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，例如蘇州，如果由省直管縣會影響原有的良性結(jié)構(gòu)。

　　從試點情況看，省直管縣改革要取得實效，以下幾個方面的因素非常重要：一是省級財政的宏觀調(diào)控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域賦予了更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力。自主權(quán)的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強。如果一個縣（市）在擴權(quán)之后．經(jīng)濟仍然不能得以發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實力。如果市級財力較弱，縣級財力較強，省直管縣，對縣的發(fā)展成效就會較好；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則市管縣對縣的發(fā)展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個獨立平行發(fā)展的經(jīng)濟實體，彼此除行政上的隸屬關(guān)系外，經(jīng)濟等其它方面的關(guān)系不大。五是有相應(yīng)配套的行政區(qū)劃改革。六是同一區(qū)域內(nèi)的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應(yīng)的發(fā)展協(xié)調(diào)機制。

　　目前全國省直管縣的試點工作仍在進行之中，我們要密切關(guān)注，認真調(diào)查、研究，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，真正搞清楚實行省直管縣的合適條件。