2009年的中央“一號(hào)文件”明確提出：推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。
人們注意到，中央近年來(lái)在不同文件中對(duì)省直管縣改革問(wèn)題已數(shù)度涉及，但“一號(hào)文件”中的這段話無(wú)疑是最新的表述。這也再次彰顯出中央鼓勵(lì)地方大膽探索、推進(jìn)行政管理體制改革的決心。
中央編辦副主任吳知論強(qiáng)調(diào)：“由于我國(guó)東中西部地區(qū)差異性比較大，各地情況也千差萬(wàn)別，不可能搞一種模式，而要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)步實(shí)施�！�
地方試點(diǎn)先行
吉林、浙江、山東、安徽等省陸續(xù)推行以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)
在中國(guó)，市與縣這對(duì)長(zhǎng)期帶有隸屬性質(zhì)的行政關(guān)系，從上世紀(jì)90年代悄然改變。1992年，浙江出臺(tái)政策，擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個(gè)縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策。迄今，浙江已連續(xù)4次出臺(tái)政策，擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市(縣)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
而海南省則由于自身土地面積和人口較少，從建省之初就實(shí)行市縣分治——市只管理城市本身，縣由省直接管理。
在全國(guó)，吉林、浙江、山東、安徽等省也陸續(xù)推行以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。
截至2007年年底，全國(guó)24個(gè)地區(qū)實(shí)行省直管縣財(cái)政管理方式改革。
以大力推進(jìn)試點(diǎn)的安徽為例。全省下轄61個(gè)縣(市)，縣域人口占全省的70%，經(jīng)濟(jì)總量接近全省一半。自2004年起，安徽在57個(gè)縣(市)實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制；兩年后，又選擇30個(gè)縣(市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，探索省直管縣的體制，省發(fā)改委、公安、衛(wèi)生等32個(gè)部門下放143項(xiàng)權(quán)限。
5年探索，安徽財(cái)政體制改革成效明顯�？h域財(cái)政取得了長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)全省財(cái)政增收的貢獻(xiàn)率逐步提高。2007年，全省61個(gè)縣(市)財(cái)政總收入增長(zhǎng)34.4%，增幅高出全省增幅近8個(gè)百分點(diǎn)。而隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接到縣，提高了縣級(jí)財(cái)政分配使用效率，市一級(jí)“上截省、下拿縣”資金等突出問(wèn)題得到有效解決。
同時(shí)，安徽擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的成效也很明顯。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣與省直部門的直接“對(duì)接”，減少了管理層次，提高了辦事效率。懷遠(yuǎn)縣引進(jìn)一個(gè)投資額2200萬(wàn)元的項(xiàng)目，僅3天就完成全部審批手續(xù)。同時(shí)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)縣”成了一張極具影響力的名片，招商引資吸引力大大增強(qiáng)。廣德成為試點(diǎn)縣后，外來(lái)投資明顯增加，2007年全縣實(shí)際到位省外資金32億元、外資2964萬(wàn)美元，分別居安徽第一位和第八位。而且，試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯提速。2007年，全省12個(gè)試點(diǎn)縣生產(chǎn)總值增長(zhǎng)15.6%，比全部縣域高0.8個(gè)百分點(diǎn)；利用外商投資2億美元，增長(zhǎng)2.5倍，比全部縣域高99.4個(gè)百分點(diǎn)�！�
中央態(tài)度鮮明 穩(wěn)步推進(jìn)、依法探索
“省管縣”地方探索如火如荼，中央高度關(guān)注，并及時(shí)給予指導(dǎo)意見(jiàn)。
2005年6月，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出，要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省管縣”的改革試點(diǎn)。
黨的十六屆五中全會(huì)提出，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級(jí)，條件成熟的地區(qū)可以實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制。
《國(guó)家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》提出，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。
在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中，也可以讀到這樣的文字：“繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣(市)的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。
2008年通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。
無(wú)論是推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制，還是更深層次的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革試點(diǎn)，省直管縣改革，都將“力道”打在減少管理環(huán)節(jié)、激發(fā)縣域活力等核心方面，因而受到基層的普遍擁護(hù)。
“一系列中央文件對(duì)省直管縣的相關(guān)表述雖有不同，但內(nèi)在精髓卻一致——支持和鼓勵(lì)，而且態(tài)度越來(lái)越鮮明，要求也越來(lái)越具體�！眳侵撨M(jìn)一步解釋，在支持鼓勵(lì)地方試點(diǎn)同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“依法探索”表明，下一步，各地的試點(diǎn)探索必須堅(jiān)持在法治的框架下進(jìn)行，從法律層面厘清由省直管縣帶來(lái)的同固有行政管理體制產(chǎn)生的新情況新問(wèn)題�！斑@樣可以讓各地的試點(diǎn)有章可循，良性探索�！彼f(shuō)。
吳知論表示，今年的“一號(hào)文件”將《決定》進(jìn)一步細(xì)化，明確把糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，更凸顯出中央對(duì)“三農(nóng)”工作的高度重視，“這樣，中央的惠農(nóng)政策可以更好更快地到達(dá)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣發(fā)揮效應(yīng)，減少‘途中損耗’�！�
改革是大方向 新情況新問(wèn)題在實(shí)踐中解決
新老體制在相互磨合過(guò)程中，往往會(huì)產(chǎn)生“摩擦”。涉及省、市、縣三級(jí)政府之間職責(zé)權(quán)限劃分的省直管縣改革，在試點(diǎn)中也出現(xiàn)了一些新情況新問(wèn)題。
——省級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放不夠。一些地區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)縣管理權(quán)限，省直部門將原來(lái)屬于市里的管理權(quán)限下放到縣，但自身管理權(quán)限尚未下放�！叭绻軌驈娜耸�、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理4個(gè)方面，同步對(duì)試點(diǎn)縣予以擴(kuò)權(quán)放權(quán)，賦予試點(diǎn)縣與地級(jí)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，將有助于實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府人權(quán)、財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配�！眹�(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱說(shuō)。
——政策措施需配套。省直接管理縣的財(cái)政體制實(shí)行后，中央和省里的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中，有的項(xiàng)目資金只對(duì)縣，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的“窮市”就得不到優(yōu)惠政策，自身發(fā)展受到影響；同時(shí)，上級(jí)安排給縣里的項(xiàng)目還要市里配套資金，“窮市”自身財(cái)力有限，很難做到。
——工作程序尚待進(jìn)一步規(guī)范。省、市、縣三級(jí)政府運(yùn)行方式、工作方法、規(guī)章制度等還不能完全適應(yīng)新的管理體制。按理說(shuō)，試點(diǎn)縣有的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)可以直接報(bào)到省直部門，但現(xiàn)實(shí)中仍要通過(guò)市再上報(bào)審批。而一些市直部門認(rèn)為試點(diǎn)縣應(yīng)由省直管，有時(shí)不愿再為縣里服務(wù)；有的權(quán)限雖下放到縣里，資金分配等還是按原程序運(yùn)作。
——管理體制有待理順。擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)后，試點(diǎn)縣與地級(jí)市既存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又存在著協(xié)商、合作與競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的關(guān)系，市縣關(guān)系如何處理面臨新的考驗(yàn)。事實(shí)上，當(dāng)前不少試點(diǎn)縣財(cái)政上實(shí)行省直管縣，市縣財(cái)政平行對(duì)省級(jí)財(cái)政，但除部分事權(quán)直接下放到縣以外，其他的人事管理權(quán)和絕大部分事權(quán)仍實(shí)行省管市、市管縣體制，出現(xiàn)了人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)管理不一致，產(chǎn)生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。
——省直部門人手緊張。實(shí)行“省直管縣”體制后，安徽省直部門由面對(duì)十幾個(gè)市開(kāi)展工作，變?yōu)槊鎸?duì)70多個(gè)市縣，增加了不少工作量，但干部還是原來(lái)幾個(gè)人，人員編制緊張。
為此，一些試點(diǎn)市縣認(rèn)為，省直管縣改革涉及省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限劃分，應(yīng)整體設(shè)計(jì)，省里應(yīng)成立相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌研究解決改革試點(diǎn)問(wèn)題。
汪玉凱表示，省直管縣是大方向，不斷強(qiáng)化和完善縣級(jí)政府功能也是一種必然選擇，應(yīng)逐步將垂直管理部門改為分級(jí)管理，以解決縣里“責(zé)任大、權(quán)力小、權(quán)責(zé)不對(duì)等”等問(wèn)題。
中央編辦三司司長(zhǎng)李曉全表示，省直管縣改革出現(xiàn)新情況新問(wèn)題很正常，隨著改革不斷深化和探索范圍逐步擴(kuò)大，以及政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，這些新情況新問(wèn)題將逐步在實(shí)踐中妥善解決。
