從“市管縣”到 “省管縣”，這張管理體制改革的“路線(xiàn)圖”，將中央關(guān)于減少管理層級(jí)、提高效能、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的意圖凸現(xiàn)出來(lái)�！笆」芸h”，這項(xiàng)觸及中國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革措施日益引起人們關(guān)注。
“省管縣”改革勢(shì)在必行
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱在接受半月談?dòng)浾卟稍L(fǎng)時(shí)說(shuō)，目前的“市管縣”的格局是從1982年開(kāi)始的，從那時(shí)起我國(guó)許多地方開(kāi)始改變過(guò)去作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)（專(zhuān)區(qū)）體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣。當(dāng)時(shí)主要是為了解決過(guò)去不少地方地區(qū)和市并存問(wèn)題，希望通過(guò)一些中心城市的輻射作用，帶動(dòng)周?chē)貐^(qū)的發(fā)展。
汪玉凱認(rèn)為，“市管縣”的體制發(fā)揮了積極作用，應(yīng)該充分肯定，但也暴露出了一些弊端：一是“市管縣”體制擴(kuò)大了市的行政“勢(shì)力范圍”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴(kuò)張，市與縣爭(zhēng)資源、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與行政上的上下級(jí)隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突，行政成本高、效能低。據(jù)記者調(diào)查，由于有地級(jí)市這一級(jí)政府的存在，有的地方每年多支出近億元的行政成本，每年有許多會(huì)議和文件都是重復(fù)的。更有甚者，個(gè)別地方市縣內(nèi)耗嚴(yán)重，關(guān)系相當(dāng)緊張。二是由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，一些地級(jí)市只顧中心城市的建設(shè)，有的甚至截留政策、資金與項(xiàng)目，不僅沒(méi)有拉動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反成了縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。
我國(guó)憲法確定的地方行政區(qū)劃主要是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制，而目前實(shí)行的卻是四級(jí)行政體制。專(zhuān)家分析，管理體制層級(jí)越多，行政成本就越大，公共政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越難以準(zhǔn)確落實(shí)，層層過(guò)濾就會(huì)形成“漏斗效應(yīng)”。對(duì)此，黨的十七大報(bào)告指出，“減少管理層級(jí)，在有條件的地區(qū)推進(jìn)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管等管理方式”。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖的“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，目前開(kāi)展的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn)，基本導(dǎo)向是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少。這些減少財(cái)政層級(jí)的改革如果走通了，會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)中國(guó)行政架構(gòu)的改變，意味著省和市縣之間不用再搭建地級(jí)市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)扁平化的改進(jìn)，有力促使事權(quán)劃分的清晰化、合理化和建立健全與事權(quán)相匹配的分稅、分級(jí)財(cái)政體制，明顯降低行政體系的運(yùn)行成本，從源頭上堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入截留和浪費(fèi)的“黑洞”，從而更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再配之以中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)與完善，將有效地緩解基層財(cái)政困難，有利于形成“長(zhǎng)治久安”的機(jī)制。
兩種模式：“財(cái)政管”與“行政管”
汪玉凱說(shuō)，目前“省管縣”有兩種模式，一種是浙江模式，一種是海南模式。
浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的“省管縣”，擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限。汪玉凱說(shuō)，從財(cái)政體制改革突破，是向“省管縣”模式轉(zhuǎn)變最直接也最容易的切入口。
實(shí)踐證明，實(shí)行“省管縣”，激活了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全省58個(gè)縣（市）的地方財(cái)政收入均超過(guò)了億元，其中24個(gè)縣（市）的地方財(cái)政收入均超過(guò)10億元。但是，由于僅僅在財(cái)政上實(shí)行管理，浙江模式還不是完全意義上的“省管縣”。
而海南從1988年建省開(kāi)始就沒(méi)有實(shí)行市管縣，海南省所有的縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理，是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元，不存在地級(jí)市對(duì)縣和縣級(jí)市的行政管理問(wèn)題，二者之間只有行政級(jí)別的差別而沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。
汪玉凱認(rèn)為，“省管縣”改革應(yīng)該首先從容易的地方即財(cái)政管理做起，逐漸過(guò)渡到行政的“省管縣”。但是，改革也不一定一刀切，有條件的地方、行政區(qū)劃比較小的省份應(yīng)該一步到位。大的省份，可采取分步實(shí)施，逐步到位。
另外，海南模式也并非沒(méi)有繼續(xù)深化的余地。去年，海南將177項(xiàng)行政管理權(quán)直接下放到市縣和地級(jí)市，曾引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。汪玉凱說(shuō)，海南的改革可以進(jìn)一步將重心下移，權(quán)力下放，把中央沒(méi)有明確規(guī)定的權(quán)限下放到縣里，從而更大程度地調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性，充分釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力。
警惕地級(jí)市“跑馬圈縣”現(xiàn)象
“‘省管縣’改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)的問(wèn)題。事實(shí)上，省直接管縣是一種利益格局的重新調(diào)整�！蓖粲駝P說(shuō)：“中國(guó)實(shí)施‘市管縣’已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益格局，將是改革的一大阻礙�！」芸h’，將地級(jí)市的人事、財(cái)政、資金、項(xiàng)目等各項(xiàng)權(quán)力剝離出去，就涉及利益重新分配的問(wèn)題。比如，以前縣的財(cái)政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入就會(huì)減少�！�
另外，實(shí)行“省管縣”在擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，也會(huì)給中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐梢欢ǔ潭鹊挠绊�。汪玉凱說(shuō)，當(dāng)前要警惕“跑馬圈縣”現(xiàn)象，現(xiàn)在地方上已有一些苗頭，一些地級(jí)市為了維護(hù)自己的利益，隨意擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍。一些地級(jí)市想方設(shè)法將所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣變成一個(gè)區(qū)，可以說(shuō)，控權(quán)不放成為某些地級(jí)市應(yīng)對(duì)“省管縣”的辦法。如果說(shuō)，一個(gè)縣在很大程度上實(shí)現(xiàn)了城市化，那么“變縣為區(qū)”的行為無(wú)可厚非。但是，如果把一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占很大比例的縣強(qiáng)行化為地級(jí)市下屬的一個(gè)區(qū)，這種行為實(shí)際上就是變相的“跑馬圈地”，完全是為了一地私利的“上有政策，下有對(duì)策”。
因此，要實(shí)行真正意義上的“省管縣”，必須有配套的政治體制改革。如果僅僅在技術(shù)層面上加以改進(jìn)，不對(duì)行政權(quán)力給予制約和監(jiān)督，改革可能在一定時(shí)間內(nèi)有積極效果，但最終將無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)配置。（記者 孫愛(ài)東）
