以新發(fā)展理念引領縣域城鎮(zhèn)化

　　■導讀

　　關于縣域發(fā)展與治理，習近平總書記曾深刻指出，縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位，是發(fā)展經濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎。

　　而就我省來說，縣域經濟目前仍是發(fā)展“短板”。為在“十三五”期間做大做強縣域經濟，省委省政府推出了一系列對策舉措。如何將這些對策舉措落細落小落實，以開拓創(chuàng)新精神大力推動全省縣域發(fā)展邁上新臺階本報特約專家學者“支招”。

　　童中賢

　　城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路。日前召開的省委城市工作會議指出，湖南開始進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的中后期階段，城鎮(zhèn)化和城市工作呈現出速度換擋、發(fā)展轉型、矛盾凸顯等新趨勢新特征。

　　到2015年，我省城鎮(zhèn)化率已超過50%，但仍低于全國平均水平，加上發(fā)展不平衡問題比較突出，縣域地區(qū)特別是遠離中心城市的縣域地區(qū)，以新理念引領縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展仍是一項長期而艱巨的任務。

　　1、將縣域作為推進新型城鎮(zhèn)化的重點

　　新型城鎮(zhèn)化是當前和今后一段時期我國穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生的重要承載體�？h乃國之基，縣域城鎮(zhèn)化質量很大程度上決定著我國現代化發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平。

　　縣域城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化的內在要求。作為國家城鎮(zhèn)化進程中的重要層次和城鎮(zhèn)體系的重要節(jié)點，縣域城鎮(zhèn)化直接影響到我國城鎮(zhèn)化的總體進程。湖南與全國一樣，縣域地區(qū)受資源稟賦、區(qū)位條件、政策偏好、資金投入等約束，發(fā)展一直較為滯后，與城市地區(qū)差距逐步拉大。為縣域提供平等的發(fā)展機會，引導縣域人口優(yōu)化、合理聚集，提升縣城發(fā)展能力，構建公平和諧的城鎮(zhèn)化格局、改善縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展質量是亟待解決的問題，也是我國特色城鎮(zhèn)化道路的內在要求。

　　縣域城鎮(zhèn)化是深化供給側改革的現實需要。推進新型城鎮(zhèn)化，縣域需求端最多，為供給側結構改革提供了廣闊天地。推進縣域新型城鎮(zhèn)化可以推動縣域經濟產業(yè)結構、就業(yè)結構和所有制結構調整，加快縣域經濟產業(yè)轉型升級。城鎮(zhèn)化是實現縣域農業(yè)現代化的加速器，可使農民向第二、三產業(yè)轉移，促進農村土地集中耕種，從而提高土地的規(guī)模經營和集約化程度，降低生產成本，提高產出效率。城鎮(zhèn)化還可為縣域工業(yè)的發(fā)展提供集聚經濟效益，加快縣域第三產業(yè)發(fā)展。

　　縣域城鎮(zhèn)化是促進社會文明進步的理性選擇。作為人類文明進步的產物，新型城鎮(zhèn)化既能提高生產活動效率，又能全面提升人民生活質量。隨著縣域城鎮(zhèn)特別是縣城的發(fā)展，縣域地區(qū)人民物質生活會更加殷實充裕、精神生活會更加豐富多彩。這也有利于逐步破除城鄉(xiāng)二元體制、化解城市內部二元結構矛盾，有利于維護社會公平正義、消除社會風險隱患，促進全體人民共享現代文明成果。

　　2、充分挖掘縣域新型城鎮(zhèn)化的潛力

　　相較大中城市，大多數縣域城鎮(zhèn)化水平不高，提升空間更大，發(fā)展成本更低，發(fā)展效益較大。在加快推進中心城市發(fā)展的同時，應充分挖掘縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展空間更大。目前，我省城鎮(zhèn)化率約為50.89%，其中設區(qū)市城鎮(zhèn)化2012年就已達到78.87%，而同期建制縣城鎮(zhèn)化率僅34.77%。到2015年，全省71個建制縣只有3個縣略高于全省平均水平，還有17個縣城鎮(zhèn)化率低于30%，最低的縣城鎮(zhèn)化率僅23.94%，加上農村勞動力進大中城市的阻力、穩(wěn)定留下來的難度不斷加大，推進縣域新型城鎮(zhèn)化、大幅提升縣域城鎮(zhèn)化率正當其時。

　　縣域城鎮(zhèn)的融入成本更低。全國一線城市房價上升趨勢未減，二線城市房價正在跟進，這對農民群眾來說可謂壓力山大。基本保持在2000-3000元/平方米的縣城房價，對于農民轉化為城鎮(zhèn)居民顯然阻力更小。如果組建住房合作社，讓住戶在城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃條件下自己建房，價格會更容易為老百姓接受。此外，相較大中城市而言，縣域內城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展差距相對較小，聯系更加緊密，鄉(xiāng)情更加濃厚，也具有更直接帶動農村發(fā)展的意義。

　　縣域城鎮(zhèn)經濟對接性更好。目前，盡管許多縣城人口已達到小城市人口規(guī)模水平，也還只是放大了的集鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)戶籍捆綁的社會福利相對較少，縣域內農民轉市民能較好對接。我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差雖在縮小，但絕對數仍在擴大，2015年達到19773元。以我省某縣為例：2015年城鎮(zhèn)居民收入19636元，農民人均收入為7129元，絕對數只相差12507元。從這個角度看，縣域內城鄉(xiāng)差距顯然較小，農民就近融入城市的基礎較好。

　　縣域城鎮(zhèn)化要素紅利更豐。相較發(fā)達地區(qū)勞動力供給趨緊、工資水平不斷上升的情況，縣域具有相當大的勞動力價格優(yōu)勢。同時很多縣域地區(qū)擁有豐富的礦產和土地資源優(yōu)勢，對于企業(yè)發(fā)展也具有極大吸引力，為縣域加快新型城鎮(zhèn)化提供了產業(yè)發(fā)展空間。在縣域內謀求城鄉(xiāng)相接，顯然也不可能產生當前困擾很多沿海企業(yè)的節(jié)日農民工返鄉(xiāng)潮、春節(jié)用工難等問題。對于農業(yè)相關產業(yè)來說，比較效益更加突出，在接納農村剩余勞動力的同時，也可有效提升縣域農業(yè)現代化水平。

　　3、著力破解縣域城鎮(zhèn)化的難點問題

　　推進縣域新型城鎮(zhèn)化是一項涉及面廣、政策性強的系統(tǒng)工程，事關人民群眾的切身利益和現代化推進質量。必須以發(fā)展新理念為引領，尊重城市發(fā)展規(guī)律，著力破解人口、城鎮(zhèn)、產業(yè)等方面的突出矛盾和難點問題，推動縣域城鎮(zhèn)化進入以提升質量為主的轉型發(fā)展新階段。

　　促進縣域農業(yè)人口轉移，讓進城農民“落得下”“穩(wěn)得住”“過得好”。要熱忱接納新市民，加快形成農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，積極鼓勵有一定經濟實力和謀生技能的農民、生態(tài)功能保護區(qū)的移民、生產生活條件惡劣的偏遠地區(qū)農民有序進城轉型發(fā)展，引導他們向城鎮(zhèn)聚集。城市是廣大農民工一磚一瓦壘起來的，要從根本上消除制約人口轉移的戶籍、土地、住房、社保、醫(yī)療、教育等體制機制障礙，提升農業(yè)轉移人口的獲得感和幸福感。

　　著力提升縣城發(fā)展品質，推進人民滿意的現代化城市建設。要以創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力將縣域城鎮(zhèn)建設成為留住“碧水”和“藍天”、留住“美麗”和“記憶”的幸福家園。要堅持尊重自然、傳承歷史、彰顯特色、方便生活，科學確定城市空間的功能定位，統(tǒng)籌考慮居住、商務、工業(yè)、生態(tài)、文化等功能，讓居民工作、生活、就學等與居住地盡可能近、出行盡可能短，盡可能提升城市通透性和微循環(huán)能力。

　　增強縣域經濟競爭力，走好集約節(jié)約、可持續(xù)的城市發(fā)展道路。推進縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要有產業(yè)支撐。由于我國城鎮(zhèn)體系和產業(yè)布局存在結構性失衡，一些縣域城鎮(zhèn)缺乏產業(yè)支撐，成為“窮城”“空城”“臟城”。因此，要用供給側結構性改革的思維抓好縣域經濟，大力培育城市經濟新的增長點，實現城鎮(zhèn)特色產業(yè)結構優(yōu)化升級;選擇和培育特色支柱產業(yè)，培育市場競爭力強的優(yōu)勢產業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)和優(yōu)勢產品，形成具有縣域特色的現代產業(yè)體系;要通過二、三產業(yè)的發(fā)展，拓展城鎮(zhèn)消費和就業(yè)空間，不斷促進縣域經濟持續(xù)繁榮發(fā)展。

　　(作者系省社科院社會學研究所所長、城市發(fā)展研究中心主任，研究員)

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　　“五管齊下”，拉長縣域經濟“短板”

　　

　　張才道 尹邦友

　　“十二五”期間，我省縣域經濟發(fā)展基礎進一步鞏固、活力進一步顯現。2015年全省縣域經濟地區(qū)生產總值、縣域地方財政收入與2010年相比，均實現了翻番，涌現出了長沙、瀏陽、寧鄉(xiāng)等一批GDP過千億元的經濟強縣(市)。

　　但與先進省市相比，我省縣域經濟還存在較大差距，依然是全省經濟發(fā)展的“短板”，主要表現在三個方面：一是經濟規(guī)模不大、實力不強�？h均生產總值191.8億元，只有廣東的80%左右，低于湖北的204.6億元;二是產業(yè)層次不高、發(fā)展方式粗放。農產品加工轉化率只有30%左右，工業(yè)中能源原材料產業(yè)占到70%以上，傳統(tǒng)低端業(yè)態(tài)占主導;三是發(fā)展不平衡、協(xié)調性較差。納入考核的98個縣市區(qū)中有50個是貧困縣，其中古丈縣生產總值、財政收入分別只有長沙縣的1.8%、1.1%。

　　郡縣治，天下安。拉長我省縣域經濟發(fā)展“短板”，須著重在強規(guī)劃、重轉型、興園區(qū)、鑄品牌、爭創(chuàng)新五方面下功夫。

　　突出科學引領，加強宏觀規(guī)劃管理。縣域經濟不是縣級經濟，戰(zhàn)略謀劃上要登高望遠，路徑選擇上要與時俱進，堅決克服狹隘的地域觀、靜態(tài)的人口觀、落后的層級觀、保守的基礎觀。要圍繞“加快轉變發(fā)展方式”這條主線，以“五大發(fā)展”理念為引領，推動縣域經濟發(fā)展升級;要根據資源稟賦和比較優(yōu)勢，把新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化作為驅動縣域經濟發(fā)展的兩大引擎，堅持產城融合、協(xié)調發(fā)展，探索走出科學跨越發(fā)展的路子;要牢牢把握“精準發(fā)力、精準扶貧”的要求，把加快縣域經濟發(fā)展與全面小康建設、精準扶貧有機結合起來。

　　突出轉型升級，提高縣域經濟發(fā)展質量。一是改造傳統(tǒng)產業(yè)。引導機械制造業(yè)、農副產品加工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)改造升級、形成產業(yè)集群，提高產業(yè)競爭力和市場占有率;鼓勵傳統(tǒng)產業(yè)與現代科技、互聯網有機結合，推動實現生產方式的創(chuàng)新;拓展農產品精深加工產業(yè)鏈，在堅持傳統(tǒng)工藝、突出個性特點的同時，探索標準化、流水線等現代量產方式的推廣運用。二是抓好供給側結構性改革。要把握好“加法”和“減法”、當前和長遠、力度和節(jié)奏、主要矛盾和次要矛盾、政府和市場的關系，加快推進供給側結構性改革，提高縣域經濟發(fā)展的質量和效益。三是打好“特色牌”。特色產業(yè)是拉動縣域經濟增長的強大動力，要引導規(guī)劃“一縣一業(yè)”“一鄉(xiāng)一產”“一村一品”產業(yè)發(fā)展布局，培育壯大特色拳頭產品、特色支柱產業(yè)。四是大力發(fā)展旅游業(yè)和現代服務業(yè)。充分利用互聯網技術整合旅游資源，完善旅游設施，提升旅游品質，做好縣域旅游整體形象的設計包裝與宣傳推介。積極發(fā)展物流、金融、傳媒、信息服務、電子商務、中介服務、咨詢培訓、托幼養(yǎng)老、就學就醫(yī)、社區(qū)服務等現代服務業(yè)。

　　突出園區(qū)經濟，打造縣域經濟發(fā)展增長極。充分發(fā)揮園區(qū)建設的聚集效應，實現產業(yè)集聚發(fā)展、集群發(fā)展、集約發(fā)展。一是提升項目品質，著力做大園區(qū)經濟。堅持把項目作為“發(fā)展之本、強縣之基、富民之源”，著力引進一批規(guī)模性項目。二是培育主導產業(yè)，著力做強園區(qū)經濟。完善園區(qū)配套設施和公共平臺建設，優(yōu)化產業(yè)環(huán)境，夯實產業(yè)基礎，努力使園區(qū)成為縣域經濟發(fā)展的先導區(qū)、項目落地的承載區(qū)和財源建設的貢獻區(qū)。三是要創(chuàng)新用人機制，為園區(qū)經濟提供智力支持。要把懂經濟、善管理、有朝氣、有闖勁的干部充實到園區(qū)干部隊伍。

　　突出品牌建設，促進縣域經濟跨越發(fā)展。當前，縣域間的競爭已不僅僅是產業(yè)規(guī)模和企業(yè)數量的競爭，更是科技創(chuàng)新、質量和品牌的競爭。促推我省縣域經濟跨越式發(fā)展，必須在加強品牌培育和建設上想辦法、謀出路。一是要引導企業(yè)等生產經營主體增強商標意識，鼓勵、支持特色產品商標注冊和地理標志證明商標申報。二是賦予品牌文化內涵，提升品牌價值，擴大品牌影響力，強化品牌產品市場營銷，打造知名品牌。三是幫助生產經營主體解決商標注冊和商標保護中遇到的困難和問題。

　　突出機制創(chuàng)新，提升縣域經濟發(fā)展活力。要把創(chuàng)新作為引領縣域經濟發(fā)展的第一動力。一是用好用足優(yōu)惠政策。以強縣擴權、省直管縣等體制改革為契機，科學合理地用好自主權、決策權、審批權，優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境。二是抓好鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。鎮(zhèn)域經濟是縣域經濟的基礎和重要組成部分，要進一步創(chuàng)新管理體制、優(yōu)化產業(yè)布局、強化鄉(xiāng)村治理，推進鎮(zhèn)域經濟發(fā)展。三是大力發(fā)展民營經濟。民營經濟是縣域經濟的主體，要引導和扶持民營企業(yè)做大做強，支持高成長性的優(yōu)質特色民營企業(yè)擴大企業(yè)規(guī)模;通過深入開展“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，積極引導企業(yè)家、科技人才、高校畢業(yè)生、農民工等自主創(chuàng)業(yè)、投資興業(yè)。

　　(作者單位：省農委縣域經濟發(fā)展處)

　　推進省直管縣(市)體制改革的建議

　　張友良 呂靈華

　　湖南省總人口為7180萬，居全國第7位，轄14個市(州)，共122個縣市區(qū)。與總人口較為接近的江蘇相比較，湖南的縣多且規(guī)模小，且越是經濟欠發(fā)達的地級市，轄縣(市)數量反而越多，“市弱縣弱”“小馬拉多架車”問題較為突出。

　　為了釋放縣域經濟活力，培育更多區(qū)域經濟增長極，加快推進省直接管理縣(市)體制改革勢在必行。建議從以下幾方面著力，加快推進湖南省直管縣(市)改革：

　　調整管理體制。省直管縣(市)的改革涉及多方利益調整，為兼顧地級市利益，目前我國省直管縣(市)改革的主要模式是維持試點縣(市)行政區(qū)劃、統(tǒng)計口徑隸屬關系和干部管理體制不變，由省政府直接領導試點縣(市)政府工作，試點縣(市)享受地級市一級的經濟社會管理權限。但如此一來，客觀上形成了省和地級市對試點縣(市)的雙重領導，造成試點縣(市)負擔加重、行政效率不高、干部交流受阻等問題。而河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團組織、司法及管理體制都實施了省直管。

　　轉變政府職能。省直管縣(市)改革是對省、地級市、縣(市)之間政府職責進行重新劃分，試點縣(市)自主權擴大，所行使的職能要適應新的變化：一是要以簡政放權為核心，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，激發(fā)縣域經濟社會發(fā)展的內生動力，大力發(fā)展民營經濟，培育新的經濟增長極;二是要進一步完善社會服務體系，提高政府服務水平和效率，增強政府公信力和執(zhí)行力;三是推進城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，依法探索將部分行政管理職能和社會管理權限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸、行政執(zhí)法中心下移。

　　確保擴權直管到位。建議省里出臺試點縣(市)與原隸屬地級市合作規(guī)范意見，重點加強兩者在土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務等方面的統(tǒng)籌協(xié)調，防止重復建設，促進市場要素的合理配置和自由流動，實現重大公共基礎設施共建共享，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，構建互利共贏的新型市縣關系。與此同時，試點縣(市)與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級的公共服務體系，為深化省直管縣(市)改革提供新思路。

　　打造新的區(qū)域經濟增長極。對我省現有13個試點縣(市)，要因地制宜、分類改革和分類指導，努力探索可以充分釋放縣域經濟活力的模式和路徑。比如瀏陽市作為“強市(長沙市)管強縣”的代表，是湖南第一人口大縣(市)、第二縣域經濟強縣(市)，已從當年的花炮產業(yè)一枝獨秀，轉型升級到如今電子信息、生物醫(yī)藥、機械制造、生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意等多極支撐，完全有條件成為湘東、湘贛邊境區(qū)域中心城市，成為新的區(qū)域經濟增長極。

　　促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。省直管縣(市)體制改革在解放縣域經濟的同時，也要充分考慮地級市的發(fā)展。建議省政府出臺針對地級市政府的補償性、扶植性政策，全面規(guī)劃地級市的發(fā)展走向，切實保障地級市在省直管縣(市)體制改革中受益;為緩解試點縣(市)對原隸屬地級市帶來的城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關聯度大、離中心城市近的縣(市)改為市轄區(qū)。如江蘇省對蘇州下轄昆山實施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經濟發(fā)達的吳江市改為蘇州市吳江區(qū);也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

　　推進新型城鎮(zhèn)化。省直管縣(市)體制改革有利于將一批大縣、強縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)擴權，做大做強鎮(zhèn)域經濟;通過合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn);通過土地流轉、園區(qū)開發(fā)、產業(yè)集中，促進產城融合，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進我省新型城鎮(zhèn)化進程。

　　(作者分別系省委黨校教授、省縣域經濟研究會常務副理事長，省委黨校工商管理教研部教授)