黨的十八大、十八屆三中全會(huì)明確指出，有條件的地方要探索推進(jìn)省直接管理縣(市)體制改革。為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，依法探索省直管縣(市)體制改革，結(jié)合外省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和湖南省直管縣(市)的改革實(shí)際，現(xiàn)就湖南實(shí)行省直管縣(市)體制改革提出如下建議。

 

　　筆者認(rèn)為，省直管縣(市)體制改革要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會(huì)的精神，根據(jù)中央深化行政體制改革以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，按照權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)相匹配和創(chuàng)新社會(huì)治理等要求，用3年左右的時(shí)間，省直管試點(diǎn)縣(市)在全省率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創(chuàng)新的縣級(jí)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，理順條塊關(guān)系，減少行政層級(jí)，降低行政成本，提高行政效率，科學(xué)劃分省和縣級(jí)政府職責(zé)，依法探索省直管縣(市)的體制機(jī)制，擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮縣級(jí)決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢(shì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，加快推進(jìn)湖南全面小康進(jìn)程。

 

　　調(diào)整管理體制

 

　　省直管縣(市)的改革涉及多方利益的調(diào)整和兼顧，為兼顧地級(jí)市的利益，我國(guó)省直管縣(市)改革的模式主要是采取維持試點(diǎn)縣(市)行政區(qū)劃、統(tǒng)計(jì)口徑隸屬關(guān)系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領(lǐng)導(dǎo)試點(diǎn)縣(市)的政府工作，試點(diǎn)縣(市)享受地級(jí)市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協(xié)、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級(jí)市對(duì)試點(diǎn)縣(市)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，造成試點(diǎn)縣(市)負(fù)擔(dān)加重、行政效率不高、干部交流受阻等問(wèn)題突出。相對(duì)河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協(xié)、群團(tuán)組織、司法及條條管理體制都實(shí)施了省直管。建議我省采取河南全面行政省直管的管理體制。

 

　　轉(zhuǎn)變政府職能

 

　　省直管縣(市)改革是對(duì)省、地級(jí)市、縣(市)之間的政府職責(zé)進(jìn)行重新劃分，縣級(jí)自主權(quán)擴(kuò)大，所行使的職能要適應(yīng)新的變化。一是試點(diǎn)縣(市)要以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，充分發(fā)揮縣級(jí)決策自主權(quán)和以市場(chǎng)為主體優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢(shì)，按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，要零門(mén)檻，無(wú)壁壘，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。二是政府要進(jìn)一步完善社會(huì)服務(wù)體系，強(qiáng)化政府公共管理能力、政府改革政策執(zhí)行能力，提高政府服務(wù)的水平和效率，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，推進(jìn)和保障農(nóng)村改革發(fā)展;做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生;強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強(qiáng)處理突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理能力，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制一體化，大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，依法探索將部分行政管理職能和社會(huì)管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，行政執(zhí)法中心下移。

 

　　確保擴(kuò)權(quán)直管到位

 

　　省直管縣(市)體制改革能否取得預(yù)期成效，關(guān)鍵在地市級(jí)政府能否將下放的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限落實(shí)到縣(市)，以及如何有效實(shí)現(xiàn)省直部門(mén)與直管縣(市)職能部門(mén)之間的直接業(yè)務(wù)完全對(duì)接上，受到市縣關(guān)系的影響較大。一是省里要出臺(tái)試點(diǎn)縣(市)與原隸屬地級(jí)市合作規(guī)范意見(jiàn)。強(qiáng)化試點(diǎn)縣(市)與原隸屬的地級(jí)市之間的協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止重復(fù)建設(shè)，自覺(jué)保護(hù)資源環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)要素的合理配置和自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。二是試點(diǎn)縣(市)與原隸屬地級(jí)市可嘗試建立跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的公共服務(wù)體系，為深化省直管縣(市)改革，提供一些新思路。

 

　　打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極

 

　　省直管縣(市)體制改革是為了釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。瀏陽(yáng)市作為強(qiáng)市(長(zhǎng)沙市)管強(qiáng)縣的代表，是湖南第一人口大縣(市)，第二縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)，有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區(qū)域中心城市，長(zhǎng)沙市的副中心城市。從當(dāng)年的花炮產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)秀，轉(zhuǎn)型升級(jí)到如今電子信息、生物醫(yī)藥、機(jī)械制造、生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意等花開(kāi)滿園。2014年，瀏陽(yáng)首次進(jìn)入全國(guó)30強(qiáng)，位列第28名，3年躍升32位，成為中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中進(jìn)位最快的縣(市)。有條件成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。耒陽(yáng)市是湖南第三大人口縣(市)，GDP總量排第五，區(qū)位條件較好，聚集輻射能力強(qiáng)，可發(fā)展成為擁有50萬(wàn)城市人口的區(qū)域中心城市。新化縣是我省第一批旅游特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和潛力大，輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)，通過(guò)省政府三年3個(gè)億的特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣扶持，旅游產(chǎn)業(yè)將成為拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)極。茶陵縣、湘鄉(xiāng)市、武岡市、平江縣、石門(mén)縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍(lán)山縣和溆浦縣均為弱縣及貧困縣，是各市省管縣體制改革的試點(diǎn)，要采取因地制宜、分類改革和分類指導(dǎo)，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

 

　　促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

 

　　省直管縣(市)體制改革在解放縣域經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也要充分考慮地級(jí)市的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題。一是省級(jí)政府可以出臺(tái)專門(mén)針對(duì)地級(jí)市政府的補(bǔ)償性政策和扶植性政策，對(duì)地級(jí)市的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題全面規(guī)劃，切實(shí)保障地級(jí)市在省直管縣(市)體制改革中的發(fā)展利益，盡量降低改革對(duì)地級(jí)市發(fā)展利益的負(fù)面影響;二是為緩解試點(diǎn)縣(市)給原隸屬的地級(jí)市帶來(lái)城市發(fā)展的空間約束，可將市縣關(guān)聯(lián)度大，離中心城市近的縣(市)改區(qū)，如江蘇將蘇州市的昆山實(shí)施省直管的同時(shí)，將緊鄰蘇州中心城區(qū)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的吳江市改為蘇州市的吳江區(qū);也可探索將一些中心城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)調(diào)整為市直管，如東莞市是市直管鎮(zhèn)體制。

 

　　推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

 

　　省直管縣(市)體制改革有利于將一批大縣、強(qiáng)縣、特色縣培育成區(qū)域中心城市。要通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，做大做強(qiáng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì);通過(guò)合并村改社區(qū)、統(tǒng)建居民集中區(qū)，做大縣城，做強(qiáng)中心鎮(zhèn)，打造特色城鎮(zhèn);通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，園區(qū)開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)集中，促進(jìn)產(chǎn)城融合，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快推進(jìn)我省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

 

　　(本文作者系張友良、呂靈華。張友良系中共湖南省委黨校教授，湖南省縣域經(jīng)濟(jì)研究會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)。呂靈華系中共湖南省委黨校工商管理教研部教授，主要研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)管理。本文原標(biāo)題為《湖南省直管縣(市)體制改革探索》，內(nèi)容有所刪減。原文系全省改革進(jìn)行時(shí)的“思與行”暨第六屆湖南省社會(huì)科學(xué)界學(xué)術(shù)年會(huì)一等獎(jiǎng)?wù)撐摹?