浙江又一個(gè)“百?gòu)?qiáng)縣”即將“消失”。

 

　　日前，國(guó)務(wù)院批復(fù)，同意浙江調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃，撤銷(xiāo)縣級(jí)富陽(yáng)市，設(shè)立杭州市富陽(yáng)區(qū)。這意味著，擁有2200多年置縣史的富陽(yáng)將正式成為杭州的一個(gè)區(qū)。

 

　　近年來(lái)，因?yàn)槌房h設(shè)區(qū)而“消失”的浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣已有多個(gè)，且不少還在醞釀中。浙江素來(lái)以“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”和“省管縣”模式馳名，“百?gòu)?qiáng)縣”數(shù)量連續(xù)多年冠居全國(guó)，頻頻撤縣設(shè)區(qū)的背后動(dòng)機(jī)是什么

 

　　“消失”的強(qiáng)縣

 

　　富陽(yáng)位于杭州西南部，是杭州下轄的一個(gè)縣級(jí)市，面積1831平方公里，2013年戶籍人口65.9萬(wàn)人。其置縣于公元前221年，古稱(chēng)“富春”，歷史上出過(guò)的最著名人物是三國(guó)時(shí)期東吳大帝孫權(quán)。

 

　　富陽(yáng)的撤縣設(shè)區(qū)，其實(shí)醞釀良久。早在去年9月，富陽(yáng)市人大常委會(huì)便聽(tīng)取審議了《杭州市行政區(qū)劃調(diào)整撤銷(xiāo)富陽(yáng)市建立富陽(yáng)區(qū)的情況匯報(bào)》，同意富陽(yáng)撤市設(shè)區(qū)的方案。該方案隨后經(jīng)浙江省政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

 

　　撤縣設(shè)區(qū)意味著什么對(duì)杭州而言，擴(kuò)大了市區(qū)行政區(qū)域范圍，對(duì)富陽(yáng)而言，則將成為杭州主城區(qū)的一部分。不過(guò)，還帶來(lái)的一個(gè)變化是，由于不再是“建制縣”，富陽(yáng)自此將從用以衡量縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的“百?gòu)?qiáng)縣”榜單上“消失”。

 

　　根據(jù)由中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)研究編纂的《2014年中國(guó)中小城市綠皮書(shū)》，富陽(yáng)在“2014年中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市排行榜”上居第22位，在所有入圍的浙江強(qiáng)縣中高居第5。

 

　　這有“前車(chē)之鑒”。2013年，曾有“浙江經(jīng)濟(jì)第一縣”之稱(chēng)的紹興縣和它的近鄰上虞市，在當(dāng)年的百?gòu)?qiáng)縣排行榜上分別排名第8和第42位，但到了今年雙雙“落選”。原因即是兩縣在2013年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)區(qū)，紹興縣更名為柯橋區(qū)，上虞市變?yōu)樯嫌輩^(qū)，成為其所在的紹興市主城區(qū)的一部分。

 

　　富陽(yáng)、紹興、上虞以及已初現(xiàn)端倪的杭州臨安市、湖州長(zhǎng)興縣和溫州洞頭縣，匯成了浙江10余年來(lái)的第二波“撤縣設(shè)區(qū)熱”。

 

　　上一輪發(fā)生在本世紀(jì)初——2000年底，金華縣更名為金東區(qū)，并入金華市;2001年，杭州下屬的縣級(jí)余杭市、蕭山市被撤銷(xiāo)，設(shè)立余杭區(qū)、蕭山區(qū);衢縣改名衢江區(qū)，成為衢州的一個(gè)區(qū);2002年，鄞縣并入寧波，改名為鄞州區(qū)。

 

　　“圈縣”為什么？

 

　　兩輪“撤縣設(shè)區(qū)”熱的區(qū)別是什么其實(shí)訴求并無(wú)二致，即通過(guò)“圈縣”式行政區(qū)劃調(diào)整做大中心城市。

 

　　但就單個(gè)城市而言，則略有差異，典型如杭州與紹興。

 

　　通過(guò)2001年余杭與蕭山的撤縣設(shè)區(qū)，杭州市區(qū)面積由683平方公里擴(kuò)大到3068平方公里，成為長(zhǎng)三角僅次于上海的第2大城市，也奠定了其在浙江和長(zhǎng)三角的區(qū)域中心城市地位。

 

　　但經(jīng)過(guò)10余年發(fā)展，一直在副省級(jí)城市中名列前茅的杭州逐漸發(fā)現(xiàn)，自己在國(guó)內(nèi)尤其是長(zhǎng)三角的城市競(jìng)賽中，已有落伍之虞。目前，按照國(guó)務(wù)院的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，除4大直轄市和廣州、深圳是超大城市外，特大城市包括哈爾濱、沈陽(yáng)、西安、成都、武漢、南京、蘇州、杭州、佛山、東莞。僅在長(zhǎng)三角，杭州就有南京和蘇州兩個(gè)旗鼓相當(dāng)?shù)?ldquo;對(duì)手”。

 

　　而在2012年和2013年，蘇州與南京先后發(fā)力，展開(kāi)引人注目的“大擴(kuò)容”，前者通過(guò)將縣級(jí)吳江市并入市區(qū)，一躍為蘇南城區(qū)面積最大的城市，蘇州城區(qū)也由此直接與上海接壤;后者力度更甚，將該市最后的兩個(gè)縣溧水與高淳統(tǒng)統(tǒng)撤縣設(shè)區(qū)，成為一個(gè)“全面設(shè)區(qū)、再無(wú)縣級(jí)”的城市。

 

　　顯然，浙江亦明了杭州的這層憂慮。在同意將杭州部分行政區(qū)劃調(diào)整方案上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的省政府常務(wù)會(huì)議上，該省指出，撤銷(xiāo)富陽(yáng)、臨安兩個(gè)縣級(jí)市，設(shè)立市轄富陽(yáng)區(qū)、臨安區(qū)，符合區(qū)域發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體趨勢(shì)，“有利于緩解市區(qū)空間不足對(duì)杭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，對(duì)杭州大都市區(qū)發(fā)展具有十分重要的意義”。

 

　　相比之下，紹興的“圈縣”更多是出于“螺螄殼里做道場(chǎng)”的無(wú)奈。

 

　　紹興上一輪大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整出現(xiàn)在2001年。當(dāng)年1月，原屬紹興縣的斗門(mén)鎮(zhèn)、東浦鎮(zhèn)、鑒湖鎮(zhèn)、皋埠鎮(zhèn)和馬山鎮(zhèn)被劃歸越城區(qū)，紹興縣政府駐地從越城區(qū)遷至柯橋鎮(zhèn)。紹興市區(qū)面積由原來(lái)的101平方公里擴(kuò)大到344平方公里，人口從33萬(wàn)增至60萬(wàn)。

 

　　此次騰挪盡管解決了因“一城多府”帶來(lái)的各自為政難題，但未從根本上改變“小紹興”的窘境。資料顯示，紹興中心城區(qū)面積列浙江11個(gè)地市、長(zhǎng)三角16個(gè)核心城市末位，在全國(guó)亦倒數(shù)。

 

　　最讓紹興深感壓力的是，由于地處杭州、寧波之間，杭州城市東進(jìn)、寧波城市西拓戰(zhàn)略逐漸對(duì)其形成雙面夾擊。以近年來(lái)表現(xiàn)活躍的杭州都市圈為例，范圍除了杭州，還包括嘉興的海寧、桐鄉(xiāng)，湖州的德清、安吉，以及紹興的紹興縣、諸暨。

 

　　而將其下轄的兩個(gè)明星縣上虞市與紹興縣并入后，紹興的城區(qū)面積達(dá)到近3000平方公里，比寧波還足足多出400多平方公里，躍升為僅次于杭州的浙江第二大城市。

 

　　“強(qiáng)縣模式”不行了？

 

　　浙江是當(dāng)之無(wú)愧的“縣域經(jīng)濟(jì)大省”和強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)“模范生”。資料顯示，2011年，浙江省GDP總量3.2萬(wàn)億元，其中縣域經(jīng)濟(jì)總量占三分之二強(qiáng);浙江的“百?gòu)?qiáng)縣”數(shù)量連續(xù)多年冠居全國(guó)。不僅如此，其“省管縣”模式一直堪稱(chēng)國(guó)內(nèi)楷模。既然如此，為何會(huì)出現(xiàn)“撤縣設(shè)區(qū)熱”

 

　　其實(shí)，無(wú)論是杭州、紹興抑或其他地市，其做大城市的“沖動(dòng)”并非一廂情愿。縱觀浙江城市化進(jìn)程的歷史脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)，它們的“心思”暗合了浙江的雄心。

 

　　改革開(kāi)放以來(lái)，以“前店后廠”模式起家的浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，造就了超常發(fā)達(dá)的塊狀經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)，但另一個(gè)結(jié)果是“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。有鑒于此，上世紀(jì)末，浙江在全國(guó)率先實(shí)施城市化戰(zhàn)略以及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，提出培育杭州、寧波、溫州3大中心城市。并在2001年出爐的浙江“十五”規(guī)劃中，要求“始終把發(fā)展城市尤其是大城市和中心城市作為推進(jìn)城市化戰(zhàn)略重點(diǎn)”。隨后，浙江掀起新世紀(jì)以來(lái)第一輪“撤縣設(shè)區(qū)潮”。

 

　　到了“十二五”規(guī)劃期間，浙江進(jìn)一步提出“做強(qiáng)省域中心城市”，把區(qū)域中心城市培育成為綜合服務(wù)功能完善、集聚輻射能力強(qiáng)的大城市。對(duì)縣城，則“推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變”。正是這一點(diǎn)，成為浙江地方政府加速撤縣設(shè)區(qū)，掀起第二輪“撤縣設(shè)區(qū)熱”的最大支撐。

 

　　浙江從一開(kāi)始的做大城市，到之后明確提出向縣域經(jīng)濟(jì)“開(kāi)刀”，最主要是基于對(duì)以縣域經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式的反思。2010年，浙江省政府咨詢委在《浙江省“十二五”規(guī)劃總體思路研究》中表示，長(zhǎng)期以來(lái)，浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴(lài)縣域經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，建議“進(jìn)入新的發(fā)展階段，隨著城市化進(jìn)程加快，應(yīng)該實(shí)行中心城市帶動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”。

 

　　“中心城市在官方心目中的分量越來(lái)越重，一方面是縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展遇到 天花板 ，亟需轉(zhuǎn)型升級(jí)，另一方面是希望在推進(jìn)新興城市化以及未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽中，大城市能成為重新?lián)屨紦?jù)高點(diǎn)的 制勝法寶 ，”浙江省政府智囊機(jī)構(gòu)人士對(duì)記者表示。

 

　　“浙江的縣域經(jīng)濟(jì)是在改革開(kāi)放年代和計(jì)劃體制框架中發(fā)展起來(lái)的，契合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)階段性發(fā)展的節(jié)點(diǎn)。然而，任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都是與特定的歷史發(fā)展階段相適應(yīng)的，”上述人士表示，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，其在資源配置、整合能力方面的局限顯露，如金融、技術(shù)、人才和市場(chǎng)、土地等問(wèn)題逐漸暴露，“浙江近年增長(zhǎng)速度放緩，表面看是因?yàn)閭鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比過(guò)大、產(chǎn)品技術(shù)含量低、市場(chǎng)兩頭在外等，實(shí)質(zhì)卻在于長(zhǎng)期孕育、支撐這一產(chǎn)業(yè)體系的縣域經(jīng)濟(jì)固有短腿，已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。”

 

　　長(zhǎng)期的強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)路徑依賴(lài)帶來(lái)的另一個(gè)結(jié)果是，浙江的中心城市普遍規(guī)模較小。數(shù)據(jù)顯示，浙江設(shè)區(qū)市市區(qū)面積和人口分別占全省的17.4%和31.6%，廣東和江蘇分別為18.1%、39.2%和26.4%、35.4%;設(shè)區(qū)市市區(qū)生產(chǎn)總值占全省的46.4%，廣東和江蘇則分別達(dá)到85.1%和51.6%。

 

　　這又加劇了浙江經(jīng)濟(jì)窘境。“近年浙江一些主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與廣東、江蘇的差距拉大，一個(gè)重要原因是中心城市發(fā)展不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏中心帶動(dòng)作用，”浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院1位專(zhuān)家認(rèn)為，特別是中心城市綜合服務(wù)功能不完善，在集聚高端要素、發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)方面，與廣東、江蘇存在明顯差距。最突出表現(xiàn)是，由于沒(méi)有良好的城市平臺(tái)，浙江大量企業(yè)外遷，巨額民資外流，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化苗頭。

 

　　“弱市”是靠“圈縣”做大的嗎？

 

　　發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)既已成為浙江各界的共識(shí)，那么通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)式的行政區(qū)劃調(diào)整，能否成就大城市

 

　　在浙江，成功與失敗案例兼而有之。

 

　　公認(rèn)的成功范例是杭州與寧波。歷經(jīng)數(shù)年發(fā)展，兩者的撤縣設(shè)區(qū)已成全國(guó)“樣本”，考察學(xué)習(xí)的城市絡(luò)繹不絕。2012年，鄞州撤縣設(shè)區(qū)10周年，52萬(wàn)字的專(zhuān)著《中國(guó)撤縣建區(qū)的新探索(寧波鄞州模式實(shí)證研究)》對(duì)寧波經(jīng)驗(yàn)推崇備至。

 

　　湖州“吃掉”南潯則被視為“前車(chē)之鑒”——2003年，鑒于杭州、蘇州、無(wú)錫等周邊城市迅速崛起，深感危機(jī)的湖州將經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)南潯鎮(zhèn)變成區(qū)，但湖州似乎并未因此踏上“做大做強(qiáng)”的快車(chē)道。這也是去年5月，當(dāng)湖州準(zhǔn)備將該市第一經(jīng)濟(jì)大縣長(zhǎng)興撤縣設(shè)區(qū)的消息傳出后，遭遇后者激烈反對(duì)的理由之一。

 

　　“造成上述局面的一個(gè)重要原因是，如果中心城市輻射能力強(qiáng)，就能有效地組織、協(xié)調(diào)、帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，相反，中心城市會(huì)因?yàn)閺?qiáng)調(diào)自身壯大而犧牲周邊縣市利益，最終成為 一堆窮 。”浙江一經(jīng)濟(jì)界人士表示。

 

　　其中最核心的是，與撤縣設(shè)區(qū)相對(duì)應(yīng)，財(cái)政權(quán)益會(huì)做大幅調(diào)整，“好比以前是家分公司，擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和管理權(quán)限，現(xiàn)在變成事業(yè)部”。

 

　　浙江縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)，另一個(gè)秘訣是該省獨(dú)特的“省直管縣”財(cái)政機(jī)制。這項(xiàng)從1995年起推行的改革，目的是保持縣級(jí)財(cái)政政策穩(wěn)定，避免因分稅制帶來(lái)的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政分配影響力過(guò)大的情況。浙江縣份的活力由此噴薄，以義烏為例，1994年財(cái)政一般預(yù)算收入僅2.5億，到2008年激增至69.16億元，增長(zhǎng)近28倍，年均增長(zhǎng)29.32%。

 

　　這在客觀上造成中心城市的財(cái)力不足，形成“強(qiáng)縣弱市”之局面，也構(gòu)成爭(zhēng)相撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)力之一。

 

　　浙江大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心執(zhí)行主任陳建軍認(rèn)為，城市發(fā)展是集聚和擴(kuò)散的過(guò)程，只有集聚到一定程度才會(huì)有擴(kuò)張力，有兼并吸收周邊縣市的能力，“如果沒(méi)有完成集聚功能，依靠行政手段是做不好的。”