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引 言
農(nóng)村住房是農(nóng)民安身立命之所，是基本的民生問題。
廣西農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量大、分布廣。2007—2009年進(jìn)行的第二次土地調(diào)查顯示，全區(qū)2009年有農(nóng)村住戶1015.54萬(wàn)戶，村莊建設(shè)用地面積為55.298萬(wàn)公頃，占全區(qū)土地總面積的2.33%。
但長(zhǎng)期以來(lái)，廣西農(nóng)村住宅普遍存在著建設(shè)雜亂無(wú)序、生態(tài)環(huán)境惡化、農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量安全堪憂等問題。
特別是隨著農(nóng)村生活水平的改善，農(nóng)村一戶多宅、未批先建和宅基地面積超標(biāo)等問題愈演愈烈，加之宅基地審批手續(xù)繁多、審批時(shí)間過長(zhǎng)、宣傳和監(jiān)督檢查工作不到位等問題，引起的矛盾糾紛屢見不鮮，農(nóng)村宅基地管理也就成了當(dāng)前農(nóng)村土地管理中的一個(gè)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。
◆現(xiàn)狀展示：
農(nóng)村宅基地管理喜中多憂
多年的觀察，記者注意到這樣一個(gè)現(xiàn)象，農(nóng)民手中有了錢，第一件事便是建房。
目前廣西農(nóng)村中，有的村屯80%以上的農(nóng)戶新建了住宅，少的村屯也有20—30%的農(nóng)戶建新宅，有的村屯整村遷離舊址到村外占地建新宅�？梢哉f(shuō)，各地農(nóng)村建房“拔地而起”，比比皆是。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，廣西各市、縣領(lǐng)導(dǎo)和土地管理部門對(duì)宅基地審批管理工作已十分重視，做了大量卓有成效的工作。部分地級(jí)市相繼制定出臺(tái)了相關(guān)文件或通知，對(duì)農(nóng)村宅基地審批管理辦法和面積標(biāo)準(zhǔn)作了明確界定，對(duì)農(nóng)民使用宅基地在一定程度上起到了制約作用。
此外，各市、縣（市、區(qū)）還按照相關(guān)規(guī)定，積極開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。既依法保護(hù)了使用權(quán)人的合法權(quán)益，又有利于動(dòng)態(tài)管理和查詢。
但是，廣西國(guó)土資源廳于2010年委托《廣西農(nóng)村宅基地審批管理辦法》課題組，對(duì)南寧、柳州、來(lái)賓、桂林、賀州、欽州、北海、玉林、貴港、百色等10個(gè)地級(jí)市和橫縣、靈山、靖西等縣和西鄉(xiāng)塘等城區(qū)及一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯進(jìn)行實(shí)地調(diào)查表明，廣西農(nóng)村宅基地管理尚是喜中多憂。
一憂：宅基地規(guī)劃滯后，無(wú)序建設(shè)突出
根據(jù)有關(guān)法規(guī)，村民建房必須符合縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，符合用地條件，必須在批準(zhǔn)指定的地點(diǎn)建房。
目前廣西還沒制定農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，第一輪土地利用總體規(guī)劃，以及第二輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，重點(diǎn)仍在耕地及基本農(nóng)田保護(hù)，對(duì)農(nóng)村住宅用地的布局、結(jié)構(gòu)及具體定位仍沒有做具體安排。
由此造成農(nóng)房選址多數(shù)選擇自家的自留地、承包地或交通較為便利的公路兩旁，哪里地勢(shì)好、“風(fēng)水好”就在哪里建，形成大量的路邊店、獨(dú)家院。
二憂：法律法規(guī)不完善，管理難度增大
目前，國(guó)家關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且過于原則性和指導(dǎo)性，執(zhí)行起來(lái)困難多。
比如，法律規(guī)定農(nóng)村居民符合條件的，可申請(qǐng)一塊宅基地且是無(wú)償取得，這樣，使農(nóng)民容易產(chǎn)生隨意占用農(nóng)用地、超標(biāo)準(zhǔn)多建房的心理。南寧市延安鎮(zhèn)新城村，已登記發(fā)證的450戶建房農(nóng)戶，共占地面積8.1萬(wàn)平方米，平均每戶180平方米，比政府批給的建房標(biāo)準(zhǔn)超出30平方米。
記者了解到，由于“一戶一宅”在分戶問題上沒有明確統(tǒng)一的界定，有的以年滿18歲作為另立戶口界限，有的兩人結(jié)婚后即算為一戶，有的以兄弟實(shí)際分家為獨(dú)戶的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來(lái)，3人、5人可以成為一戶，一個(gè)人也可以成為一戶，無(wú)形中為一些人利用戶籍套取宅基地多占地建房提供了方便。
三憂：宅基地審批程序過繁，引發(fā)矛盾頻生
調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前村民申請(qǐng)建房要經(jīng)過村民小組、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣建設(shè)規(guī)劃管理部門、縣（市、區(qū)）人民政府、直至市人民政府，一級(jí)級(jí)上報(bào)，然后一層層返回。如涉及林地、環(huán)保、交通等，還要相關(guān)部門出具意見。
目前申請(qǐng)一宗宅基地建房，最快也要3個(gè)月左右，最多的要半年甚至更長(zhǎng)，造成農(nóng)民不報(bào)批或未批先建和隨意多占地建房等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，南寧市農(nóng)民建房后申請(qǐng)辦土地證的不到10%。該市延安鎮(zhèn)新城村有873戶，未批先建的就有423個(gè)農(nóng)戶，占全村總戶數(shù)的48%；賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)木橋村50戶，未批先占地建房有10戶，占用耕地面積1200平方米。
四憂：管理缺少部門協(xié)調(diào)，影響有效監(jiān)管
農(nóng)村宅基地審批管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、執(zhí)法等多個(gè)部門。
但在實(shí)際工作中，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不夠，無(wú)法形成執(zhí)法監(jiān)管合力。由于有執(zhí)法主體和法律程序等原因，村委會(huì)難以解決違章建房問題，國(guó)土和規(guī)劃部門又無(wú)法在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違章現(xiàn)象；國(guó)土部門只有查處權(quán)沒有執(zhí)法權(quán)；農(nóng)民違法建住宅觸犯多部門法律法規(guī)，到底由哪個(gè)部門牽頭，法律上并不明確。
如在規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法違規(guī)占地建房，土地行政、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門都可以處罰，其他一些部門也可以處罰，誰(shuí)都可以是執(zhí)法主體，但誰(shuí)也不愿意當(dāng)執(zhí)法主體。由此造成城郊結(jié)合部違法違規(guī)現(xiàn)象特別多。
◆根源探究：
三大因素造成當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理亂象
課題組認(rèn)為，廣西農(nóng)村宅基地管理出現(xiàn)上述令人擔(dān)憂的亂象，根源有三。
�。ㄒ唬⿵姆煞ㄒ�(guī)依據(jù)方面看
現(xiàn)行所有關(guān)于農(nóng)村宅基地管理和利用的法律法規(guī)政策數(shù)量少，且多為原則性、指導(dǎo)性，缺乏基層土地管理部門可以操作、執(zhí)行的具體細(xì)則措施。
到目前為止，我國(guó)尚無(wú)一部關(guān)于調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。2004年國(guó)土資源部雖然出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但這僅是部門的意見，不僅存在著大量的法律法規(guī)真空，而且在內(nèi)容上也比較粗淺，大大削弱了基層土地管理工作的執(zhí)法力度和權(quán)威性。
例如對(duì)違法建筑就沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能是罰款了事，請(qǐng)公檢法部門來(lái)執(zhí)行，不僅延誤時(shí)機(jī)、增加執(zhí)法成本，而且給土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成很大困難。從而造成對(duì)超標(biāo)戶、多占地戶只能罰款甚至默認(rèn)了之。
�。ǘ⿵慕�(jīng)濟(jì)利益方面看
完整的物權(quán)包括占有、使用、收益、處分等權(quán)利。目前國(guó)家實(shí)施的《物權(quán)法》只賦予農(nóng)民對(duì)宅基地“用益物權(quán)”——即只享有占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)民并沒有宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)、處分權(quán)，這樣農(nóng)民就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入。
這幾年，廣西處于開發(fā)高峰期，房?jī)r(jià)地價(jià)翻了幾番，而目前實(shí)行的又是“產(chǎn)權(quán)置換”政策，即拆多少面積補(bǔ)多少面積，導(dǎo)致人們感覺到宅基地占得多、建得多，得到的安置房面積也就多。
受這些政策影響，不少農(nóng)民，特別是城郊結(jié)合部的農(nóng)民，極容易產(chǎn)生多占地、建新房不交出舊宅地的思想。
而山區(qū)多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為，宅基地是祖宗留下來(lái)的財(cái)產(chǎn)，承包地是國(guó)家分給自己的，也屬于自己的財(cái)產(chǎn)，即使棄舊建新，財(cái)產(chǎn)仍歸自己。
�。ㄈ⿵男姓芾眢w制方面看
目前，農(nóng)村宅基地管理和利用，分別由國(guó)土和建設(shè)兩個(gè)部門來(lái)管理。這種房地分開的管理模式，給農(nóng)民提供了鉆空子的機(jī)會(huì)。
不少農(nóng)民的宅基地使用權(quán)變更后，土地證并沒有變更，對(duì)一些農(nóng)民在城里買了房或在集鎮(zhèn)上購(gòu)買了土地自建了新房，甚至是戶口遷移后，農(nóng)村仍保留的房地沒有進(jìn)行確權(quán)處理。
靖西縣大道鄉(xiāng)萬(wàn)隆村弄雞屯原有21戶105人，現(xiàn)今全村已空無(wú)一人，分別舉家遷到縣城、廣東等地�？罩玫姆孔訑啾陬j垣，破敗不堪，整個(gè)村落已廢棄，但宅基地仍“物歸原主”。
加上農(nóng)村居住分散，地域廣闊，分布復(fù)雜，條件各異，因?yàn)楣芾聿坏轿�，加劇了農(nóng)民建房選址只隨個(gè)人意愿，造成房屋坐落無(wú)序，村內(nèi)水、電、路、氣及通訊等基礎(chǔ)設(shè)施滯后，最終影響了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用，影響到耕地資源的保護(hù)和農(nóng)村居住環(huán)境的改善。
讓人欣慰的是，農(nóng)村宅基地管理存在的亂象，引起了自治區(qū)層面的高度關(guān)注，并于2013年正式實(shí)施新版《農(nóng)村宅基地審批管理辦法》，使農(nóng)村宅基地管理逐步走上了規(guī)范化管理軌道。
