第十一個五年規(guī)劃綱要明確提出要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”(俗稱“省管縣”)。近期，中央一號文件又一次提到推進(jìn)“省直管縣”、“擴權(quán)強縣”改革。

　　這意味著，縣財政受地級市牽制的現(xiàn)狀將成為歷史，縣將和市一級獲得更多的“平等”。

　　郡縣治則天下安，縣域強則國家富�？h域經(jīng)濟(jì)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。如果縣域經(jīng)濟(jì)不能較快發(fā)展，會直接影響城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和“三農(nóng)”問題的解決。

　　新中國成立后，縣歸省來領(lǐng)導(dǎo)，直到改革開放初期一些地區(qū)才開始建立“市管縣”體制。

　　目前，“省管縣”體制是指省市縣行政管理關(guān)系由先前的“省—市—縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;省—市、縣”二級體制，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式變?yōu)?ldquo;省管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財政、計劃、項目審批等原由市管理的所有方面。

　　理論界和實務(wù)界熱切關(guān)注的“省管縣”究竟有何好處在推行“省管縣”改革的路上，我們應(yīng)有幾分樂觀、幾分冷靜

　　正方

　　“省管縣”改革是大勢所趨

　　我國不少地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足的一個重要原因就在于縣級政府權(quán)責(zé)不對等、自主發(fā)展的空間較小。“省直管縣”財政改革實施的重要目的之一就是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化�；仡櫯c總結(jié)近年來部分地區(qū)進(jìn)行的“省直管縣”改革試點，其在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成效是顯而易見的。應(yīng)該說，“省直管縣”改革是大方向，也是大勢所趨

　　賈康

　　“省直管縣”財政改革是加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣級財政困難的重大創(chuàng)新舉措。

　　我國不少地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足的一個重要原因就在于縣級政府權(quán)責(zé)不對等、自主發(fā)展的空間較小。“省直管縣”財政改革實施的重要目的之一就是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

　　回顧與總結(jié)近年來部分地區(qū)進(jìn)行的“省直管縣”財政改革試點，其在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成效是顯而易見的。

　　首先，“省直管縣”財政改革增強了縣域經(jīng)濟(jì)的財力�？h級財政由省級統(tǒng)籌，加大了省對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)大縣的財政實力。隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付直接對縣，提高了縣級財政資金分配使用的效率，市一級在資金分配中由“市管縣”變?yōu)?ldquo;市卡縣”等突出問題得到了有效解決。其次，“省直管縣”財政改革強化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。隨著各種經(jīng)濟(jì)與社會管理權(quán)力下放到縣，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強了縣級政府的調(diào)控能力，有利于推動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　改革開放之前，縣之上的行政管理層級是地區(qū)行政公署。改革開放以后，隨著中心城市作用的增強，一些發(fā)達(dá)地區(qū)率先試行撤地設(shè)市，探索“市管縣”體制。隨著我國市場化、城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現(xiàn)：縣級的自主權(quán)被削弱;資源和資金向城市聚集，減少了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)的投入;行政成本隨之顯著增加等等。

　　為了克服上述弊端，一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財政改革試點。財政體制上一直堅持“省管縣”的浙江省率先出臺了政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣(市)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，江西、吉林、山東、安徽、河南等省也陸續(xù)推出了“擴權(quán)強縣”和省直接管理縣(市)的財政體制改革試點，進(jìn)一步擴大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理與社會管理的權(quán)限，以加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。“省直管縣”財政改革雖然在初期僅僅限于財政體制，但它是“省直管縣”行政改革邁出的重要的先導(dǎo)步驟，可以為行政上的“省直管縣”體制奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，在有條件的地方，“省直管縣”將向減少行政層級的行政體制改革深化。

　　應(yīng)該說，“省直管縣”改革是大方向，也是大勢所趨。

　　不過，“省直管縣”改革在近年來還是暴露出一些矛盾和問題：

　　一是省級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放不夠。一些地區(qū)擴大試點縣管理權(quán)限，將原來屬于設(shè)區(qū)市的管理權(quán)限下放到縣，但自身的管理權(quán)限并未下放。試點縣應(yīng)有的權(quán)限并未到位，政府間事權(quán)與財權(quán)不相匹配的現(xiàn)狀沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

　　二是配套措施不到位。“省直管縣”財政體制實行后，在現(xiàn)行中央和省對下的財政轉(zhuǎn)移支付中，有的項目資金只對縣，致使經(jīng)濟(jì)實力弱的“窮市”得不到優(yōu)惠政策，自身發(fā)展受到影響。同時，上級安排給縣里的項目有的需要市里配套資金，而“窮市”因自身財力有限，配套資金根本無法到位。

　　三是工作程序尚待進(jìn)一步規(guī)范。“省直管縣”財政體制實行后，省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規(guī)章制度等還不能完全適應(yīng)新的管理體制，試點縣有的項目應(yīng)直接報到省直部門，但現(xiàn)實中仍要通過市再上報審批;而一些市直部門認(rèn)為試點縣應(yīng)由省直管，有時不愿再為縣里服務(wù)，有的權(quán)限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運作。

　　四是管理體制有待理順。“省直管縣”財政體制實行后，試點縣在財政上實行省直接管理，市、縣財政平行對省級財政，但其他權(quán)限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致，產(chǎn)生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

　　在改革開放的關(guān)鍵時期，改革試點中暴露出一些新情況和新問題是新老體制磨合過程中產(chǎn)生的“摩擦”和過渡性質(zhì)的矛盾現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)予以正確認(rèn)識，并逐步通過改革認(rèn)真加以解決。

　　從財政上的“省直管縣”發(fā)展為行政體系上的“省直管縣”是必然的方向，在具體推進(jìn)過程中，我認(rèn)為應(yīng)把握好如下的改革步驟和關(guān)鍵性問題：

　　一方面，“省直管縣”改革應(yīng)分步實施。我國的“省直管縣”改革可分3步走：

　　第一步是像目前各省的改革試點那樣，省對有條件的縣的財政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位，市縣行政不同級，但“財政同級”;

　　第二步是把財政省直管縣擴大到本省轄區(qū)全部縣;

　　第三步是市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能;市需合理調(diào)整機構(gòu)和人員，總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的市(人員級別可保留)，市縣同級、分置，財政和行政省的直管縣都到位。

　　另一方面，改革方案還要進(jìn)一步完善。從目前來看，試點地區(qū)的改革方案均具有明顯的過渡性色彩。以河北省為例，該省現(xiàn)行“省直管縣”改革方案在財政收入劃分、財政支出責(zé)任界定和體制基數(shù)核定等方面均嚴(yán)格貫徹了“維持各級既得利益”的原則，新體制框架中包含有舊的利益格局。其作為過渡方案，在改革試點和起步階段為減小改革阻力、確保新的改革方案順利出臺是可以理解的，也是可以接受的，但這種過渡形式的改革方案又不能長久維持，要隨著改革的推進(jìn)及時加以調(diào)整和完善，以確保“省直管縣”改革漸進(jìn)地落到實處。

　　(作者系財政部財政科學(xué)研究所所長)

　　反方

　　“省管縣”改革需要冷思考

　　對于“省管縣”體制改革的討論似乎過于火熱，理性分析的聲音缺失。推行“省管縣”不能采取運動式的方法，必須作出理性思考，通盤規(guī)劃，切不可貿(mào)然行事。適合本地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，才能有利于減少行政資源的消耗、提高行政效率，進(jìn)而更好地帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。必須按照“強國虛省實縣市”的戰(zhàn)略方針，在“劃小省區(qū)”并且“強縣擴權(quán)”的前提下推行“省管縣”的建制結(jié)構(gòu)

　　熊文釗

　　毋庸置疑的是，推行“省管縣”具有特定的積極意義，因為“省管縣”能減少從中央到地方的層級，減少財政分配的層級耗散，從而減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。同時，它也能更好地消除“權(quán)力截留”的情況，能更好地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　但在當(dāng)前，對于“省管縣”體制改革的討論似乎過于火熱，理性分析的聲音缺失。對此，我不免有些擔(dān)憂。

　　推行“省管縣”不能采取運動式的方法，頭腦發(fā)熱的后果是將再一次付出代價。

　　回憶二十多年前，當(dāng)時我們國家有“市”、“縣”，也有上百個地區(qū)行政公署，大多數(shù)縣市級由地區(qū)行政公署領(lǐng)導(dǎo)。

　　1983年開始，各地開始推行“市管縣”體制，一時間，運動式城市化進(jìn)程成為主旋律。

　　事實上，這種“市管縣”的區(qū)劃建制游離了憲法的規(guī)定(雖然1982年憲法規(guī)定了中央、省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級體制，但是許多地方實際上在省縣之間加入了地級市，實行“市管縣”的五級管理體制)，很多研究管理學(xué)的人對此推崇有加。

　　雖然這種體制表面上有利于地方經(jīng)濟(jì)文化社會的發(fā)展，但實際上，由于區(qū)劃建制調(diào)整，更多的公權(quán)力機關(guān)增設(shè)，很多人利用這個制度構(gòu)架得到更多的升遷機會。

　　這無疑增加了公共成本，并不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

　　因此，當(dāng)人們再一次看到“省直管縣”區(qū)劃建制調(diào)整時，我希望我們能夠以“市管縣”區(qū)域建制的實踐為鑒，作出理性思考，通盤規(guī)劃。切不可貿(mào)然行事。

　　我認(rèn)為，不能采取簡單的“減少層級”而忽略社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在制約因素。

　　一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地方的確正在推行“強縣擴權(quán)”。浙江省就是推行省管縣的典型代表之一。但是，我們深入觀察可發(fā)現(xiàn)，浙江的省區(qū)比較小，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，很適合實施省管縣。

　　這種模式是否可以效仿

　　不論如何，忽略本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況的效仿是盲目的。

　　在我看來，適合本地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，才能有利于減少行政資源的消耗、提高行政效率，進(jìn)而更好地帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　冷思考后可發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革面臨著一些無法規(guī)避的問題。

　　首先，推行“省直管縣”區(qū)劃體制改革的成功范例是在小省區(qū)發(fā)生的。其二，在“省直管縣”的省區(qū)，其縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)。其三，“省直管縣”的省區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分比較吻合。在這方面海南是典型例子。

　　改革開放初期，海南處于廣東的領(lǐng)導(dǎo)下。隨著經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展，實際情況變?yōu)�，廣東領(lǐng)導(dǎo)不了海南，中央管不到海南。為了應(yīng)對這種狀況，小省區(qū)管理模式由此在海南推行。

　　這種模式是：在劃小省區(qū)的前提下，由省管縣。

　　我國地域廣闊，各縣域發(fā)展不平衡的情況普遍存在。中國目前省和縣在數(shù)量上存在不均衡的現(xiàn)象，某些省的人口和縣的數(shù)量過多，對實現(xiàn)“省管縣”而言是一種障礙。

　　在我看來，這種制度模式能在海南省獲得成功，但在比較大的省區(qū)不一定適宜。

　　比如，對于河北省而言，由于其省區(qū)較大、省區(qū)的控制能力不夠強，因此，省直接管理縣會導(dǎo)致管理等方面的問題。

　　比如，蘇州經(jīng)濟(jì)總量排名位居全國城市經(jīng)濟(jì)第四位，但是，如由江蘇直接管蘇州所屬各縣，就有可能會破壞蘇州這一經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不利于科學(xué)、長遠(yuǎn)的發(fā)展。

　　此外，實施“省管縣”也應(yīng)當(dāng)考慮縣城的經(jīng)濟(jì)能力能否足夠帶動整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如若不能，則還是應(yīng)該對這種新制度的試驗采取謹(jǐn)慎態(tài)度為宜。

　　由此，貿(mào)然實行“省管縣”可能會破壞或者削弱原本比較成熟的城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　還應(yīng)當(dāng)注意的是，“省管縣”也會影響宏觀調(diào)控的力度。

　　如今，很多省的權(quán)力很大，有的甚至超過了聯(lián)邦制國家中的州。

　　我認(rèn)為，這容易造成中央宏觀調(diào)控的能力相對減弱，地方縣級自主權(quán)的相對減小。

　　不論一個國家多小，都有層級，像我們這么大的國家，地方架構(gòu)應(yīng)怎么安排是應(yīng)當(dāng)深思的問題。一些重要的、有關(guān)國計民生的政策不應(yīng)出現(xiàn)極大搖擺。

　　二十年前提一個方案、二十年后又提一個方案的覆轍不應(yīng)重蹈。

　　目前，我國省級區(qū)劃面積太大，管轄人口過多，面積在30萬平方公里以上的有8個，人口在5000萬以上的有9個，相當(dāng)于世界其他地區(qū)中等國家的規(guī)模，因而有必要削減某些省的規(guī)模、增加省的數(shù)量。

　　推行“省管縣”的最終目的在于減少行政層級，提高行政效率。實事求是講，目前的情況是省的權(quán)力被放得很大，對地方的控制手段卻略顯單一。

　　深入的考量必不可少。

　　其一，從立法控制的角度而言，應(yīng)對各因素進(jìn)行有效的區(qū)分。不可忽視的是，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為法院判案的依據(jù)與司法控制被地方保護(hù)主義所取代的現(xiàn)實存在尖銳矛盾。

　　其二，從財政分權(quán)的角度而言，我國幅員遼闊，東西部差異較大，中央必須保持宏觀調(diào)控的足夠財力;中國人口眾多，老百姓的住房、就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)等主要是由各級縣市政府安排，縣市一級應(yīng)擁有相當(dāng)?shù)呢斄Α?/p>

　　我當(dāng)然支持“省管縣”的改革，但在我看來，必須按照“強國虛省實縣市”的戰(zhàn)略方針，在“劃小省區(qū)”并且“強縣擴權(quán)”的前提下推行“省管縣”的建制結(jié)構(gòu)，以推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和國家的長治久安。

　　(作者系中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)