構(gòu)建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中全會提出的重大任務(wù)。建立農(nóng)村和諧社會是全面實現(xiàn)社會主義和諧社會的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于政權(quán)階層的末端，直接面對農(nóng)村社區(qū)，其公共治理直接影響農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革至關(guān)重要。

　　一、公共治理和諧是整個社會和諧的根本

　　構(gòu)建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中全會提出的重大任務(wù)。社會主義和諧社會要達(dá)到民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的目標(biāo)。黨中央提出要把構(gòu)建更加和諧的社會作為全黨全國人民奮斗的目標(biāo)，這既是對歷史經(jīng)驗的升華，也是針對目前現(xiàn)代化建設(shè)實踐提出的重大戰(zhàn)略舉措。中國社會的不和諧程度已經(jīng)到了令人十分擔(dān)憂的地步，基尼系數(shù)的變化可以綜合反映社會不和諧的態(tài)勢。據(jù)世界銀行在1997年發(fā)布的題為《共享不斷提高的收入》的報告，20世紀(jì)80年代初期中國的基尼系數(shù)是0.28，到90年代后期基尼系數(shù)上升為0.4581，超出了國際公認(rèn)的警戒線。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然通過稅收和財政政策對國民經(jīng)濟(jì)的分配格局進(jìn)行了一定程度的調(diào)整，但是基尼系數(shù)仍然居高不下，甚至有上升的趨勢。工業(yè)化中期，往往是各種矛盾集中爆發(fā)，社會不穩(wěn)定程度加劇的階段，必須高度警惕。

　　構(gòu)建和諧社會的根本在于公共治理的和諧�！昂椭C社會”就是社會系統(tǒng)中的各個組成部分處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。社會要達(dá)到和諧的狀態(tài)至少要具備兩個要件：一是積極有效的社會管理控制體系，即政府主要的方針、政策、制度得到絕大多數(shù)社會成員的認(rèn)可，政府各個部門和各級組織能夠有效運行，能夠整合社會各種資源和各個利益團(tuán)體。二是普遍認(rèn)同的社會文化核心價值，即社會輿論所倡導(dǎo)的主流文化價值觀念、道德觀念能夠被大多數(shù)公民所認(rèn)同，各種規(guī)范也能被廣大社會成員所遵循。政府是社會公平正義的代表者，是最具規(guī)模效益的“第三方”。它不但是各項法律法規(guī)的制定者，還是社會輿論的主要倡導(dǎo)者。任何個體、組織和機(jī)構(gòu)都不具備政府這樣的職能。從和諧社會的構(gòu)成要件來考察，公共治理的和諧直接影響到整個和諧社會的構(gòu)建。政治是否民主，法治能否暢行，公平正義能否得到主張，人與人之間能否誠信友愛，整個社會是否充滿活力、安定有序，人與自然能否和諧相處，最根本的還在于公共治理是否和諧。

　　二、重組織生產(chǎn)與行政管理、輕服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能適應(yīng)不了構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的要求

　　建立農(nóng)村和諧社會是全面實現(xiàn)社會主義和諧社會的關(guān)鍵。胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上強(qiáng)調(diào)指出：“在我們這樣一個農(nóng)民占多數(shù)人口的國家里，農(nóng)民是否安居樂業(yè)，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農(nóng)民日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)就會更加牢固。”目前我國農(nóng)村社會出現(xiàn)的大量不和諧現(xiàn)象，主要是治理不和諧引起的。在一個壓力型體制下，上級政府對下級政府的職能、行為具有支配性作用，因而，治理不和諧的主要責(zé)任并不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理農(nóng)村事務(wù)的最終操作者，治理不和諧自然集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級之上，集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的越位和錯位之上。

　　建國50多年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制幾經(jīng)變革。建國初期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)是在議政合一的人民代表大會制度框架內(nèi)進(jìn)行的。鄉(xiāng)人民政府委員會的主要職能是執(zhí)行上級人民政府的決議和命令、實施鄉(xiāng)人民代表大會通過并經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)的決議案，職權(quán)近于縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。1958年9月中共中央政治局?jǐn)U大會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，開始推行人民公社化運動，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并大社，以政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職權(quán)。人民公社的職權(quán)很廣泛，管理著本轄區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)、財政、貿(mào)易、民政、文教、衛(wèi)生、治安、武裝等事宜。它既是農(nóng)村的基層政權(quán)機(jī)關(guān)，又是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)單位；它不僅是勞動組織，而且是一種高度集權(quán)的、具有軍事化管理性質(zhì)的社會體制。1982年12月4日第五屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》確定了廢除人民公社體制后的鄉(xiāng)村組織形式，規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域。到1983年10月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各級黨政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法的規(guī)定，建立鄉(xiāng)政府，實行政社分開。1992年鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹和人員臃腫的形勢，中央開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進(jìn)行了初步改革。1998年10月中共十五屆三中全會在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中呼吁：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能，精簡機(jī)構(gòu)，裁剪冗員，目前先要堅決把不在編的人員精簡下來，做到依法行政，規(guī)范管理�！备母镩_放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能經(jīng)過多次調(diào)整，總的趨勢是職能越來越細(xì)，越來越寬泛。1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，1982年、1986年、1995年三次修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是：執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。

　　仔細(xì)考察，我們會發(fā)現(xiàn)，在這樣一種定位之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際成了一個全能的政府。但在具體落實中，國家總體上側(cè)重于政治控制，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕視社會發(fā)展與政治發(fā)展。政策由最高層傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級同樣無法避免結(jié)構(gòu)失衡的問題，由此導(dǎo)致出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重組織生產(chǎn)和行政管理，輕社會服務(wù)的基本特征。

　　這樣的定位顯然超越了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源和人力資源的能力，也違背了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)律，帶來很多的問題，成為農(nóng)村地區(qū)不和諧的淵藪。一個全國各地都很普遍的例子是鄉(xiāng)村公共債務(wù)問題。鄉(xiāng)村公共債務(wù)的問題在上個世紀(jì)90年代初期就已經(jīng)開始出現(xiàn)，隨著稅費改革制度的推行，鄉(xiāng)村原有的財政財務(wù)收入渠道斷了流，債務(wù)問題便日益凸現(xiàn)，成為農(nóng)村社會當(dāng)中一個突出的矛盾，一個威脅農(nóng)村社會和諧的突出因素。有關(guān)這方面的報道長篇累牘。鄉(xiāng)村借債的使用結(jié)構(gòu)是多元化的，其中一個重要的用途便是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。我們在江西的個案調(diào)查發(fā)現(xiàn)，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的債務(wù)占到債務(wù)余額的三分之一強(qiáng)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)主要用于辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。內(nèi)蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)中三分之一用于生產(chǎn)性支出，河南一半強(qiáng)的鄉(xiāng)村債務(wù)是在興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的過程中發(fā)生的。對于全國絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的職能顯然是一種錯位，帶來了一系列的社會問題。


　　三、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，構(gòu)建農(nóng)村和諧社會

　　深化改革是建設(shè)社會主義和諧社會的強(qiáng)大動力。要構(gòu)建農(nóng)村和諧社會，首要任務(wù)是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。目前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留的問題存在很多爭議。應(yīng)該肯定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立至今，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了重大貢獻(xiàn)。目前，由于交通、通訊條件等方面的限制以及市場發(fā)育、民主法制建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這層組織在還有很多事情要做，絕大部分地區(qū)還不宜取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)�，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制的重點應(yīng)該放在精簡機(jī)構(gòu)、壓縮人員和轉(zhuǎn)變職能之上。在這個基礎(chǔ)之上，逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)的任務(wù)和職能，改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立自治組織。

　�。ㄒ唬┱�府職能定位及行政體制改革的基本原理

　　在政府職能及行政管理方面，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)做了大量的理論探索，國外尤其是發(fā)達(dá)國家積累了很多成功經(jīng)驗。對于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制而言，尤其要注意以下三個方面：一是政府的“天職”在于提供公共物品。作為最具規(guī)模效益的“第三方”，政府的職能就是提供公共物品。公共物品的不排他性和非競爭性屬性也導(dǎo)致其必須由政府來提供。作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能必須定位于提供公共產(chǎn)品。凡是市場機(jī)制能有效配置的事情，比如催種、招商、興辦企業(yè)等，不應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。二是政府提供公共物品不等于政府直接生產(chǎn)公共物品。政府可以通過公共管制、與企業(yè)和民間組織簽訂供給合同、授權(quán)、補(bǔ)助等方式間接提供公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品，要充分發(fā)揮企業(yè)和民間組織的作用。我國農(nóng)村社區(qū)人員比較固定，村落內(nèi)部一般有宗法關(guān)系做紐帶，社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民休閑時間相對較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供公共物品時，要大力發(fā)揮這些因素的積極作用。三是公共性不同的產(chǎn)品應(yīng)該由不同層級的政府負(fù)責(zé)。對各級政府的供給職責(zé)做出適當(dāng)且明確的劃分，并用一系列政策保障公共支出職責(zé)的落實，是發(fā)達(dá)國家的基本作法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須和縣及以上政府在公共職責(zé)方面做出合適的劃分。有些職能，比如義務(wù)教育、居民社會保障等應(yīng)該主要由縣及以上政府負(fù)責(zé)；有些職能，比如公共安全應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他層級政府共同負(fù)責(zé)；有些職能，比如調(diào)解民間糾紛，應(yīng)該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來完成。

　�。ǘ�）現(xiàn)階段方案：弱化組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與行政審批等職能，強(qiáng)化社會管理與公共服務(wù)職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

　　由于交通、通訊條件等方面的限制以及市場發(fā)育、民主法制建設(shè)滯后，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這層組織還有很多事情要做，絕大部分地區(qū)還不宜取消鄉(xiāng)級政府�，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點應(yīng)該立足于完善現(xiàn)有體制。一要抓轉(zhuǎn)變職能，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。切實把工作重點從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催種等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營造發(fā)展環(huán)境上來。同時要努力提高社會管理和公共服務(wù)水平。二要抓事業(yè)單位整合與改革。關(guān)鍵是要合理區(qū)分公益性事業(yè)和經(jīng)營性活動，實行分類管理。公益性的，要強(qiáng)化服務(wù)功能，經(jīng)費主要由財政保障；經(jīng)營性的，要強(qiáng)化自我發(fā)展能力，逐步走向市場。三要妥善安排分流人員。要積極探索提前退休、清退無編人員、競爭上崗、一次性買斷、將事業(yè)建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實體、輪崗等多種方式分流人員。四要宣傳、落實好黨和國家的政策、法律，規(guī)范自身的行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，大力完善村民自治，大力促進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織和中介組織的發(fā)展，為鄉(xiāng)級政權(quán)逐步退出創(chuàng)造條件。

　�。ǘ�）中期方案：職能定位于社會管理與公共服務(wù)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，改設(shè)為縣級人民政府的派出機(jī)構(gòu)

　　在 “站、所”的公共服務(wù)力度大幅增強(qiáng)，社區(qū)民間組織得到大力發(fā)展，村民自治基本完善的基礎(chǔ)上，可以考慮撤消鄉(xiāng)級行政建制，改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之后，取消鄉(xiāng)級財政，其開支全部納入到縣級財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委改為辦事處黨工委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府辦事處，實行黨政合一。不再設(shè)立人大、政協(xié)。辦事處下設(shè)計劃生育、綜合治理等若干工作小組。把縣級政府派出機(jī)構(gòu)的職能定位在社會管理與公共服務(wù)方面。主要有：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)；指導(dǎo)、幫助村委會、社區(qū)居委會依法開展村（居）民自治活動，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，自主管理城鄉(xiāng)社區(qū)的各項社會事務(wù)；協(xié)調(diào)縣直“站、所”的關(guān)系，促進(jìn)各種農(nóng)民專業(yè)與合作組織的發(fā)展，為農(nóng)民的生產(chǎn)活動提供技術(shù)、信息與金融等方面的服務(wù)；改變農(nóng)民的生活方式，移風(fēng)易俗，開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；協(xié)助縣政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛，營造和睦的社區(qū)氛圍；協(xié)助上級政府做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作；協(xié)助維護(hù)社會治安，保障社區(qū)安全等。

　�。ㄈ�）長期方案：職能定于于協(xié)助辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在社區(qū)民間組織非常發(fā)達(dá)，村級自治組織相當(dāng)完善，村民自我管理服務(wù)等能力達(dá)到很高水平的條件下，可以考慮撤消辦事處，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。在村一級不再設(shè)村委會和黨支部。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會，根據(jù)需要可以在自治委員會之下設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會是社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會的主要職能是協(xié)助辦理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向上級人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等。

　　以上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位及管理體制改革可能走向的初步思考。這樣的改革，是在“路徑依賴”制度創(chuàng)新機(jī)制下的逐步調(diào)整，符合我國漸進(jìn)式改革的要求，具有成本小的優(yōu)點。當(dāng)然，由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不均衡性，現(xiàn)實政治環(huán)境的復(fù)雜性，模式必須根據(jù)現(xiàn)實條件，進(jìn)行豐富完善，也可能還有更加適合的模式。這些都需要在實踐中不斷探索。需要指出的是，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體思考，需要很多配套措施，才能取得成功。