日前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》正式公布。這是新世紀(jì)以來的第8個(gè)中央一號(hào)文件，也是新中國成立62年來中共中央首次系統(tǒng)部署水利改革發(fā)展全面工作的決定。
這個(gè)綜合性政策文件，以水利改革發(fā)展為主題，向全黨全社會(huì)發(fā)出了大興水利的明確信號(hào)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下日趨復(fù)雜的治水新問題，一號(hào)文件為中國扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面創(chuàng)造了條件。那么，一號(hào)文件為什么鎖定水利建設(shè)？如何完善水資源管理制度？怎樣提高水利科技的技術(shù)和管理水平？落實(shí)一號(hào)文件還需解決哪些問題？帶著這些公眾關(guān)心的問題，記者專訪了相關(guān)水利專家。
糧食增長率下降與農(nóng)業(yè)用水資源短缺成正比
對(duì)中國這個(gè)農(nóng)業(yè)大國而言，保持糧食增長率是確保國家糧食安全的重要前提�！叭欢�，近30年來中國的糧食總產(chǎn)量年均增長率卻在顯著下降，已經(jīng)由1978年—1985年的4.7%，下降到1999年—2008年的0.3%�！敝袊鐣�(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心教授王金霞介紹，“為此，2009年我國通過了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020)》。但是這一規(guī)劃能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵的制約因素之一就是灌溉水資源供給能否足以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長和可持續(xù)發(fā)展�！�
讓人擔(dān)憂的是，目前中國水資源短缺形勢(shì)正日趨嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)用水比例嚴(yán)重下降。新中國成立初期，中國農(nóng)業(yè)用水比例是97%，到2008年，農(nóng)業(yè)用水的比例僅為62%。“與20多年前相比，海河、黃河、淮河和遼河的地表徑流分別減少了41%、15%、15%和9%。由于地表水供給減少，農(nóng)民便大規(guī)模開采地下水，導(dǎo)致地下水位降低、水質(zhì)惡化等環(huán)境問題出現(xiàn)，部門間用水的競爭程度也在日益加劇，農(nóng)業(yè)部門用水面臨的壓力越來越大�！蓖踅鹣颊f，目前水資源供需矛盾突出仍然是中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
水資源時(shí)空分布不均導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻發(fā)
不僅供需矛盾突出，而且由于水資源時(shí)空分布不均導(dǎo)致水旱災(zāi)害頻發(fā)。中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶說，我國中、東部水土資源相對(duì)平衡的宜農(nóng)區(qū)域，受季風(fēng)氣候影響，降雨年內(nèi)分布不均、年際變幅顯著，歷史上就是水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生地區(qū)。此外，受全球氣候變化影響，由于極端降水平均強(qiáng)度和極端降水值的增強(qiáng)，中國水旱災(zāi)害極端氣候事件的發(fā)生頻率和強(qiáng)度正不斷加劇。
王金霞給出的歷史數(shù)據(jù)表明，過去50多年中國北方主要農(nóng)業(yè)區(qū)干旱面積正處于上升趨勢(shì)，其中冬季和春季干旱發(fā)展較快。
因此一號(hào)文件提出，近年來我國頻繁發(fā)生的嚴(yán)重水旱災(zāi)害，造成重大生命財(cái)產(chǎn)損失，必須大力加強(qiáng)水利建設(shè)，加快水利建設(shè)刻不容緩。
“農(nóng)村水利基本設(shè)施還在吃30年前的老本”
農(nóng)業(yè)發(fā)展歷來對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施有很大依賴性，“從而形成了水利是農(nóng)業(yè)命脈的理念與水利設(shè)施‘歲必一修’的優(yōu)良傳統(tǒng)�！背虝蕴照J(rèn)為，“但是由于投入不足，多年來中國農(nóng)田水利設(shè)施日顯薄弱，水利設(shè)施老化失修和水資源利用效率低的問題日益突出，抗御水旱災(zāi)害能力明顯下降�！�
中國水利水電科學(xué)研究院旱災(zāi)及對(duì)策研究室主任吳玉成分析，目前中國農(nóng)田水利設(shè)施薄弱主要表現(xiàn)在：一是全部耕地中有灌溉條件的不到50%；二是現(xiàn)有水庫及配套灌區(qū)水利設(shè)施病險(xiǎn)嚴(yán)重，大型灌區(qū)骨干工程損壞率近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右；三是水利設(shè)施難以適應(yīng)節(jié)水要求，導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)水資源利用效率難以提高。
現(xiàn)在，中國農(nóng)村的水利基本設(shè)施還在吃30年前的老本。“新中國成立以來，中國農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的16%提高到上世紀(jì)80年代初期的接近50%；水利基建投資占全國基建投資的比例也平均維持在5%至8%之間。然而近30年來，全國基建投資比例降低到了2%左右。”王金霞解釋，“20世紀(jì)90年代中期以來，盡管中央和地方政府加大了水利設(shè)施投資力度，但相對(duì)于需求仍是杯水車薪。另外，政府部門的投資基本集中在大中型水利工程設(shè)施，對(duì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的小型水利和農(nóng)田水利設(shè)施的投資基本是空白�！�
“因而一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)�！蓖踅鹣颊f。
水資源管理制度難以適應(yīng)新形勢(shì)
“中國傳統(tǒng)的水資源管理制度，主要基于供給面的管理思想體系，運(yùn)用工程和技術(shù)手段解決水資源短缺問題。”王金霞介紹，“但這需要強(qiáng)大的財(cái)政保障，如果缺乏有效的制度和政策保障，更難達(dá)到預(yù)期收益。”
根據(jù)中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心2004年在北方六省的實(shí)地調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)采用得并不理想，以播種面積計(jì)量的采用率不到20%。越來越多的實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的以需定供的方式已經(jīng)不能適應(yīng)日益緊缺的水資源形勢(shì)，目前迫切需要實(shí)施以供定需的水需求管理策略，創(chuàng)新水資源管理制度，運(yùn)用水價(jià)和水權(quán)等政策提升管理水平。王金霞認(rèn)為，所以一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)要不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，把嚴(yán)格水資源管理作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措。
“目前，農(nóng)田水利設(shè)施末級(jí)渠系的運(yùn)行和維護(hù)基本上處于無人管理狀態(tài)�！蓖踅鹣冀榻B，上世紀(jì)90年代中后期，中國曾大力推動(dòng)成立非贏利性的社會(huì)組織——農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，以承擔(dān)末級(jí)渠系維護(hù)運(yùn)行的職責(zé)。“但是我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分用水協(xié)會(huì)都缺乏正常運(yùn)行和維護(hù)水利設(shè)施的資金，面臨著難以持續(xù)發(fā)展的問題�！�
程曉陶給記者算了一筆賬，以往中國農(nóng)民一年在水利上的投工投勞曾超過70億個(gè)工日。若按每個(gè)工50元來算，就是3500個(gè)億。但是，2004年后農(nóng)村陸續(xù)取消了“兩工”制度，農(nóng)民在水利上的投入銳減約60%。盡管各級(jí)政府近年來不斷增加了水利上的投入，達(dá)到了超千億的量級(jí)，但是與農(nóng)民義務(wù)投工投勞相比，相當(dāng)于一年減少了1000至2000億元的投入�！耙虼艘惶�(hào)文件提出了建立水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持�！�
“要將與水資源、水生態(tài)和水環(huán)境相關(guān)的管理職能都統(tǒng)一到一個(gè)行政部門，推行大水利的管理體制，為水資源的綜合管理創(chuàng)造良好的體制環(huán)境�！蓖踅鹣颊f，“還必須以立法的方式進(jìn)一步強(qiáng)化和明確各個(gè)流域機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和職能，逐步建立由利益相關(guān)方參與的民主、協(xié)調(diào)、權(quán)威、高效的新型流域管理機(jī)構(gòu)。”
王金霞認(rèn)為，落實(shí)一號(hào)文件還必須明晰水的初始使用權(quán)分配，建立健全以用水者為交易主體并在政府宏觀調(diào)控下的水權(quán)交易制度，構(gòu)建中國的水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法規(guī)和政策體系。
對(duì)一號(hào)文件中提到的推進(jìn)水價(jià)改革問題，吳玉成建議，應(yīng)充分利用價(jià)格和其它政策調(diào)節(jié)水的供求關(guān)系和控制水污染，建立和完善包括水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格、污水處理費(fèi)和再生水價(jià)格在內(nèi)的水價(jià)體系，實(shí)行統(tǒng)一管理，用靈活的收費(fèi)方式反映供求差異，在實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)政策的同時(shí)，實(shí)施與水價(jià)不掛鉤的等量補(bǔ)貼來抵消農(nóng)業(yè)水價(jià)格提高對(duì)農(nóng)民收入等的負(fù)面影響。
水利科研管理體制改革刻不容緩
為實(shí)現(xiàn)“力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面”這一目標(biāo)，程曉陶認(rèn)為，面對(duì)新形勢(shì)下日趨復(fù)雜的治水新問題，沿襲傳統(tǒng)的治水模式已經(jīng)難以湊效；簡單引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的治水新理念與新技術(shù)，也難以回避國情差異。因此，必須從基礎(chǔ)理論、應(yīng)用科學(xué)與應(yīng)用技術(shù)三個(gè)層次上，全面加強(qiáng)水利科技的研究。但就目前的科研管理體制來看，基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前瞻性的水利科技研究仍面臨著很大困難，特別是站在國家高度上進(jìn)行的跨學(xué)科組織的研究課題很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。水利科研管理體制改革，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
吳玉成認(rèn)為，目前中國的抗旱減災(zāi)能力偏弱，評(píng)估農(nóng)業(yè)抗旱能力一般從水利工程、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、生產(chǎn)水平以及抗旱組織幾個(gè)方面建立評(píng)估指標(biāo)。然而據(jù)此進(jìn)行的研究顯示，中國的評(píng)估抗旱能力強(qiáng)弱指標(biāo)仍處于探索和完善過程中。他說，中國的抗旱科技水平也亟待提高，目前中國在干旱監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警技術(shù)及完善的網(wǎng)絡(luò)體系、抗旱節(jié)水灌溉技術(shù)方面，還沒有做到以人為本、以防為主和防抗結(jié)合；沒有做到抗旱工程與完善的非工程措施有機(jī)結(jié)合，這對(duì)水利科技工作提出了更高的要求。
專家們要求建立水資源技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷推進(jìn)水資源監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)、用水計(jì)量和實(shí)時(shí)監(jiān)控等水權(quán)制度建設(shè)的技術(shù)支撐體系建設(shè)。
