只在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，很難取得真正的成效。體制性的突破，是要把縣政自治作為縣政改革的目標(biāo)

　　從2月1日中央最新發(fā)布的“一號(hào)文件”來(lái)看，2009年，“省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革”仍會(huì)推進(jìn)，“省管縣”還是縣政改革的大方向。

　　然而，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”在加強(qiáng)縣級(jí)政府自主權(quán)的同時(shí)，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)，可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這個(gè)“大方向”，有必要再思考。

　　不要在“市管縣”、“省管縣”中打轉(zhuǎn)了

　　許多省市正在進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”等改革，主要包括財(cái)權(quán)和事權(quán)，是試圖解決行政體制的層級(jí)、規(guī)模和權(quán)限問(wèn)題，屬于行政分權(quán)。

　　在財(cái)政上實(shí)行“省管縣”�？h財(cái)政直接對(duì)省負(fù)責(zé)，即在財(cái)政收支劃分、專項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣（市），縣財(cái)政和地級(jí)市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤；另外，在財(cái)政分成方面，也有所改變。比如浙江就規(guī)定，縣的地方財(cái)政收入的50％上交省里，縣留50％，地級(jí)市的財(cái)政只能靠市本級(jí)財(cái)政解決。但有些地方，為了減少改革的阻力，在利益分配格局上不進(jìn)行改變。

　　擴(kuò)大縣級(jí)政府的職權(quán)，把部分省市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放給縣級(jí)政府。

　　如浙江省下放的權(quán)限主要分兩類：一是除國(guó)家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理；二是須經(jīng)市審核、報(bào)省審批的，由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定的，須經(jīng)市審核、審批的事項(xiàng)，原則上也要放，具體操作中可以采取兩種形式：采取省、市政府委托、授權(quán)、機(jī)構(gòu)延伸、個(gè)案處理的辦法；積極爭(zhēng)取中央有關(guān)部委辦授權(quán)或同意。

　　河北省確定的擴(kuò)大管理權(quán)限的基本原則是：“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”。

　　作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成都，就把土地使用的審批權(quán)和環(huán)保評(píng)估的審核權(quán)兩項(xiàng)重要權(quán)力下放到縣級(jí)政府。

　　可以看出，目前在中國(guó)各地進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”核心內(nèi)容就是擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)，提高縣級(jí)政權(quán)的行政效能，并最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”體制，以利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，被稱為“適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共行政發(fā)展需求的應(yīng)時(shí)之舉”。然而，由于現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約，決定了這種行政分權(quán)式改革步履艱難，難以突破“市管縣”體制。也就是說(shuō)，要解決“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”所遇到的體制性困境，如果只是在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系上做文章，是很難取得真正的成效的，需要有新的改革思維，需要有體制性的突破。這個(gè)突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標(biāo)。

　　政治分權(quán)：縣政相對(duì)獨(dú)立于省

　　需要指出的是，“縣政自治”與“省管縣”雖然在擴(kuò)權(quán)方面是一致的，但在最終的體制性目標(biāo)上則不同�？h政自治應(yīng)是根據(jù)法律所獲得的自治地位，而目前各地實(shí)行的“省管縣”只是來(lái)源于省的授權(quán)。在這種意義上，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“縣政自治”是從行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

　　事實(shí)上，按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。孫中山在設(shè)計(jì)中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是在縣政自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。他曾經(jīng)指出，“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方。不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”�！翱h為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”。

　　可見(jiàn)，在孫中山這里，縣的自治權(quán)是相對(duì)獨(dú)立于省的，而不是依賴于省的授權(quán)。當(dāng)然，縣政自治在中國(guó)是否行得通的質(zhì)疑并不會(huì)因?qū)O中山的主張而消失。

　　需要回答的問(wèn)題很多。這其中有關(guān)村民自治的實(shí)踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問(wèn)題最為突出�！按迕褡灾巍笔且环N社區(qū)自治，所進(jìn)行的民主選舉訓(xùn)練可以為縣政自治提供政治基礎(chǔ)，因社區(qū)組織與國(guó)家政權(quán)組織之間的相互關(guān)系不能處理而存在的問(wèn)題，并不能作為否定縣政自治的理由。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級(jí)政府，但不完整，人大沒(méi)有辦法開(kāi)會(huì)，沒(méi)有檢察院、沒(méi)有法院也沒(méi)有公安，有很多職能承擔(dān)不了。所以不能總抓著鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一方面來(lái)做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個(gè)縣的改革相結(jié)合。農(nóng)村綜合改革實(shí)際上考察的是縣的改革。主導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一點(diǎn)應(yīng)該首先樹(shù)立起來(lái)。先考慮好縣的定位，再考慮鄉(xiāng)的定位。可見(jiàn)，縣政自治應(yīng)成為中國(guó)政治發(fā)展的突破口和目標(biāo)。

　　改變“異地為官”的回避制度

　　行政分權(quán)解決的是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，政治分權(quán)則是解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來(lái)源問(wèn)題。政治分權(quán)的主要目標(biāo)，是建立一整套地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制。

　　目前所進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”式的行政分權(quán)，由于沒(méi)有政治分權(quán)作為基礎(chǔ)，就很難防范權(quán)力被濫用的產(chǎn)生。海南省委書(shū)記衛(wèi)留成就說(shuō)，海南實(shí)行省直管縣的體制，縣（市）委書(shū)記的行政級(jí)別高（正廳級(jí)），權(quán)力過(guò)于集中，班子內(nèi)部監(jiān)督和同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督較難。要解決這些問(wèn)題，需要實(shí)行地方自治。而地方自治主要的規(guī)定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。為減少改革的阻力，可以考慮優(yōu)先解決如下幾個(gè)問(wèn)題。

　　地方政治自治的一個(gè)重要原則，就是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用�？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部回避制，是當(dāng)前中國(guó)重要的人事組織制度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十三條規(guī)定，“擔(dān)任縣（市）委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)職務(wù)以及縣（市）紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在本人成長(zhǎng)地任職”�！秶�(guó)家公務(wù)員暫行條例》第六十三條也規(guī)定，“國(guó)家公務(wù)員擔(dān)任縣級(jí)以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職�！边@種制度的一個(gè)合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結(jié)黨營(yíng)私，減少腐敗。但是通過(guò)幾年的實(shí)踐，這項(xiàng)旨在防止官員以權(quán)謀私的制度，不僅反腐效果欠佳，在一些地方反有助長(zhǎng)腐敗之勢(shì)。也就是說(shuō)，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人任用回避本籍制度是一個(gè)需要檢討的制度。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，政治首長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)的身份認(rèn)同十分重要。

　　用五至十年過(guò)渡到直選縣長(zhǎng)

　　從縣級(jí)間接選舉向公開(kāi)直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層民主自治體制�？h政民主自治也就要開(kāi)放民選縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人。孫中山早就指出，“完全自治之縣，其國(guó)民有直接選舉官員之權(quán)，有直接罷免官員之權(quán)，有直接創(chuàng)制法律之權(quán)，有直接復(fù)決法律之權(quán)”；“每縣地方自治政府成立之后，得選國(guó)民代表一員，以組織代表會(huì)，參預(yù)中央政事”；“凡一省全數(shù)之縣皆達(dá)完全自治者，則為憲政開(kāi)始時(shí)期。國(guó)民代表會(huì)得選舉省長(zhǎng)，為本省自治之監(jiān)督；至于該省內(nèi)之國(guó)家行政，則省長(zhǎng)受中央之指揮”。孫中山構(gòu)想的縣政自治中，縣的官員是由國(guó)民直接選舉的，而省長(zhǎng)則是國(guó)民代表間接選舉。

　　考慮到中國(guó)目前的情況，可以分為兩步走。其一，按照現(xiàn)行體制，真正按民主的原則來(lái)進(jìn)行縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉，并使縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表專職化，再由縣級(jí)人民代表大會(huì)的代表選舉縣行政長(zhǎng)官。其二，經(jīng)過(guò)五到十年，通過(guò)修改憲法，過(guò)渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長(zhǎng)官。

 　　地方自治政府應(yīng)是對(duì)本地居民負(fù)責(zé)任的政府。問(wèn)題是，目前執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的二元化運(yùn)作模式使這種責(zé)任變得十分困難。也就是說(shuō)，要在中國(guó)建立真正的責(zé)任政府，就必須改變執(zhí)政黨的執(zhí)政方式。從縣域政治方面來(lái)看，“黨政分開(kāi)”并不一定會(huì)取得實(shí)際性的效果，由執(zhí)政黨全面掌握國(guó)家行政機(jī)器，實(shí)行“黨政合一”才是最為現(xiàn)實(shí)的選擇。問(wèn)題是，執(zhí)政黨必須要獲得轄區(qū)公民的授權(quán)，承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)轄區(qū)公民意志和利益的政治責(zé)任。

　　與此相聯(lián)系，縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治地位也應(yīng)有所改變。在目前的制度安排下，縣政領(lǐng)導(dǎo)具有政務(wù)官的責(zé)任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵(lì)體系是科層制下公務(wù)員的管理體系。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成創(chuàng)造成就感的工作，才會(huì)吸引對(duì)本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負(fù)責(zé)制度，使在縣域政治中決策和行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個(gè)人的代價(jià)，無(wú)法托庇于干部流動(dòng)，縣政府才會(huì)建立公信力，才有可能成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)，又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。

　　縣法院與檢察院直接對(duì)中央負(fù)責(zé)

　　目前中國(guó)司法存在的“審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權(quán)力地方化”都在縣級(jí)政治中有所表現(xiàn)。

　　使得地方司法機(jī)關(guān)隸屬地方行政當(dāng)局的一項(xiàng)重要制度安排是：法院和檢察院的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級(jí)財(cái)政，其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權(quán)力的地方化，影響了國(guó)家法律實(shí)施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨(dú)立，還助長(zhǎng)了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。

　　顯而易見(jiàn)，建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級(jí)政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央可以考慮實(shí)行司法人員的流動(dòng)回避制。

　　另外，還必須改革目前的政法委系統(tǒng)。政法委作為執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家司法的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其設(shè)置和工作方式已越來(lái)越不適應(yīng)法治國(guó)家的要求。要實(shí)行地方的民主自治，就得排除地方政法委對(duì)地方司法的影響和干預(yù)。為了減少改革的阻力，可以考慮中央政法委和省級(jí)政法委保留作為執(zhí)政黨的研究智囊機(jī)構(gòu)，地市和縣的政法委取消。