2月1日,在全國(guó)630萬公務(wù)員節(jié)后上班的第一天,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了2009年中央一號(hào)文件,即《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,明確提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。
根據(jù)可接觸的材料,這是最近半年來第三次從中央傳出的省直管縣改革聲音。
去年10月召開的十七屆三中全會(huì)即強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。
前不久,《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布。作為廣東進(jìn)一步改革探索的“尚方寶劍”明確要求我省在珠三角地區(qū)選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃,試行省直管縣體制。
有關(guān)專家指出,推行省管縣作為國(guó)家“十一五”規(guī)劃的目標(biāo),隨著逼近2010年,探索省直接管理縣(市)體制正加速進(jìn)入中國(guó)改革的快車道。而作為我國(guó)的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),廣東推進(jìn)省直管縣改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
全國(guó)探索實(shí)踐 多地實(shí)現(xiàn)財(cái)政“省管縣”
廣為媒體關(guān)注的“省直管縣”具有兩種不同的類型。一是財(cái)政直管,即在財(cái)政預(yù)算編制上,由省直接對(duì)縣編制預(yù)算,在收入劃分上也由省直接對(duì)縣進(jìn)行劃分,同時(shí)省也把轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金補(bǔ)助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)權(quán)限下放到縣的一種管理體制。二是行政直管。具體就是,市縣平級(jí),不僅在財(cái)政體制上,而且在人事權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)上都由省與縣直接打交道的體制。
學(xué)界普遍認(rèn)為,現(xiàn)行市管縣體制,造成行政層級(jí)過多,導(dǎo)致行政成本上升,妨礙了政府層級(jí)間溝通的速度和公共管理的績(jī)效。凡是縣向省請(qǐng)示的工作,無論是政策性的,還是業(yè)務(wù)性的,可以直接與省溝通的,要通過市里的審查和推薦,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批權(quán)限卻被市里截留,處在經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一線的縣域權(quán)力漸小,責(zé)任重大,責(zé)權(quán)利不對(duì)等。
早在上個(gè)世紀(jì)90年代初期,我國(guó)就一直在探索“省直管縣”。例如,當(dāng)初“撤地建市”的時(shí)候,浙江一直保留著原有“省管縣”的財(cái)政體制。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺(tái)政策,擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理范圍,尤其是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項(xiàng)管理權(quán)限、472項(xiàng)省級(jí)部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以多種形式下放到義烏市。一時(shí)間,義烏被媒體譽(yù)為“全國(guó)權(quán)力最大縣”。
中央編辦研究中心陳喜生稱,截至到目前,全國(guó)共有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份,和北京、上海、天津、重慶等四個(gè)直轄市,實(shí)行財(cái)政“省直管縣”。
廣東打好基礎(chǔ) 全省67個(gè)縣實(shí)現(xiàn)財(cái)政“省管縣”
“早在2004年,‘省管縣’改革即已在我省全面鋪開,目前全省67個(gè)縣,廣東已經(jīng)基本在財(cái)政上實(shí)現(xiàn)‘省管縣’�！笔≌l(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)處研究員、處長(zhǎng)譚炳才說。前不久,《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布明確提出廣東可以在珠三角先行先試,選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃。試行省直管縣體制,進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。
去年底,省財(cái)政廳廳長(zhǎng)劉昆指出,今后一段時(shí)期,將逐步推進(jìn)省管縣財(cái)政管理方式改革,有序推進(jìn)省對(duì)縣財(cái)政直管和市縣財(cái)政分治,最終實(shí)現(xiàn)由市管區(qū),負(fù)責(zé)均衡市與區(qū)的財(cái)力,由省管市和縣(市),均衡市縣運(yùn)作的基本財(cái)力；同時(shí),積極推進(jìn)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革,全省大部分地區(qū)實(shí)行“鎮(zhèn)財(cái)縣管”和“村財(cái)鎮(zhèn)代管”。這即是在為省管縣改革打好基礎(chǔ)。
改革可分三步 從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授張占斌提出省管縣改革,可分三步走。
第一個(gè)步驟是目前各省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn),即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管,直管主要干部,并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個(gè)步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治,相互不再是上下級(jí)關(guān)系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個(gè)步驟是市的改革,擴(kuò)大市轄區(qū)范圍,臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū),合理調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗(yàn)�？偟姆较驊�(yīng)當(dāng)是,撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級(jí)市,市縣分置,省直管縣。
張占斌認(rèn)為,就全國(guó)而言,改革的類型可能有三種:一是在形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū),可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度,為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū),如青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙等省區(qū),在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下,仍維持目前的行政管理格局,但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域特別是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域,積極探索省管縣的改革,條件成熟時(shí)實(shí)行省直管縣。
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)攻堅(jiān) 困難要以法律和民主手段解決
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)雖然得到多方的肯定,但試點(diǎn)過程中也遇到了一些具體問題和困難。比如,一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,下放的權(quán)力“虛”多“實(shí)”少；一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴(kuò)權(quán)前是“一個(gè)婆家”,擴(kuò)權(quán)后變成“兩個(gè)婆家”,工作程序重疊,難度加大。
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利表示,這些矛盾,只能通過法律手段和民主手段加以解決,即依法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),凡達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn),即可報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn),縣級(jí)政府不得干預(yù)。最根本的則是要依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限。
但是,目前我國(guó)對(duì)省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如,《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》有這樣一條規(guī)定:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)。”這一條規(guī)定就包含了三級(jí)半政府,即省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地市級(jí)政府和縣級(jí)政府。眾所周知,管理最忌諱上下一般粗,容易權(quán)責(zé)不清,導(dǎo)致爭(zhēng)權(quán)奪利和推諉扯皮同時(shí)并存。這就需要法律明確規(guī)定。
