2月1日,在全國630萬公務(wù)員節(jié)后上班的第一天,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了2009年中央一號文件,即《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,明確提出要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。
根據(jù)可接觸的材料,這是最近半年來第三次從中央傳出的省直管縣改革聲音。
去年10月召開的十七屆三中全會即強調(diào),要推進省直接管理縣(市)財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。
前不久,《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布。作為廣東進一步改革探索的“尚方寶劍”明確要求我省在珠三角地區(qū)選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃,試行省直管縣體制。
有關(guān)專家指出,推行省管縣作為國家“十一五”規(guī)劃的目標(biāo),隨著逼近2010年,探索省直接管理縣(市)體制正加速進入中國改革的快車道。而作為我國的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),廣東推進省直管縣改革的時機已經(jīng)成熟。
全國探索實踐多地實現(xiàn)財政“省管縣”
廣為媒體關(guān)注的“省直管縣”具有兩種不同的類型。一是財政直管,即在財政預(yù)算編制上,由省直接對縣編制預(yù)算,在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分,同時省也把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟權(quán)限下放到縣的一種管理體制。二是行政直管。具體就是,市縣平級,不僅在財政體制上,而且在人事權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)濟社會管理權(quán)上都由省與縣直接打交道的體制。
學(xué)界普遍認(rèn)為,現(xiàn)行市管縣體制,造成行政層級過多,導(dǎo)致行政成本上升,妨礙了政府層級間溝通的速度和公共管理的績效。凡是縣向省請示的工作,無論是政策性的,還是業(yè)務(wù)性的,可以直接與省溝通的,要通過市里的審查和推薦,形成“效率漏斗”,大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的審批權(quán)限卻被市里截留,處在經(jīng)濟建設(shè)第一線的縣域權(quán)力漸小,責(zé)任重大,責(zé)權(quán)利不對等。
早在上個世紀(jì)90年代初期,我國就一直在探索“省直管縣”。例如,當(dāng)初“撤地建市”的時候,浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。從1992年至2006年的十四年間,浙江省先后四次出臺政策,擴大經(jīng)濟強縣的財政、經(jīng)濟管理和社會事務(wù)管理范圍,尤其是2006年,浙江將原先屬于金華市的131項管理權(quán)限、472項省級部門的經(jīng)濟社會管理權(quán)限以多種形式下放到義烏市。一時間,義烏被媒體譽為“全國權(quán)力最大縣”。
中央編辦研究中心陳喜生稱,截至到目前,全國共有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份,和北京、上海、天津、重慶等四個直轄市,實行財政“省直管縣”。
廣東打好基礎(chǔ) 全省67個縣實現(xiàn)財政“省管縣”
“早在2004年,‘省管縣’改革即已在我省全面鋪開,目前全省67個縣,廣東已經(jīng)基本在財政上實現(xiàn)‘省管縣’�！笔≌l(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟處研究員、處長譚炳才說。前不久,《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布明確提出廣東可以在珠三角先行先試,選擇有條件的地方合理調(diào)整行政區(qū)劃。試行省直管縣體制,進一步擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。
去年底,省財政廳廳長劉昆指出,今后一段時期,將逐步推進省管縣財政管理方式改革,有序推進省對縣財政直管和市縣財政分治,最終實現(xiàn)由市管區(qū),負(fù)責(zé)均衡市與區(qū)的財力,由省管市和縣(市),均衡市縣運作的基本財力；同時,積極推進鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財政和村級財務(wù)管理方式改革,全省大部分地區(qū)實行“鎮(zhèn)財縣管”和“村財鎮(zhèn)代管”。這即是在為省管縣改革打好基礎(chǔ)。
改革可分三步 從財政的省管縣到行政的省管縣
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授張占斌提出省管縣改革,可分三步走。
第一個步驟是目前各省的強縣擴權(quán)的改革試點,即省主要對試點縣的財政進行直管,直管主要干部,并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán),但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治,相互不再是上下級關(guān)系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革,擴大市轄區(qū)范圍,臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū),合理調(diào)整精簡機構(gòu)和人員,這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗。總的方向應(yīng)當(dāng)是,撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級市,市縣分置,省直管縣。
張占斌認(rèn)為,就全國而言,改革的類型可能有三種:一是在形成區(qū)域經(jīng)濟中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟中心的發(fā)達地區(qū),可重點加大推進“撤縣建區(qū)”的力度,為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達地區(qū),如青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙等省區(qū),在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下,仍維持目前的行政管理格局,但可向縣級單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域特別是經(jīng)濟比較發(fā)達的區(qū)域,積極探索省管縣的改革,條件成熟時實行省直管縣。
強縣擴權(quán)攻堅 困難要以法律和民主手段解決
強縣擴權(quán)改革試點雖然得到多方的肯定,但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難。比如,一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,下放的權(quán)力“虛”多“實”少；一些部門,尤其是土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響,一些垂直管理部門擴權(quán)前是“一個婆家”,擴權(quán)后變成“兩個婆家”,工作程序重疊,難度加大。
國家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利表示,這些矛盾,只能通過法律手段和民主手段加以解決,即依法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),凡達到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn),即可報有關(guān)部門批準(zhǔn),縣級政府不得干預(yù)。最根本的則是要依法明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限。
但是,目前我國對省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有這樣一條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)�！边@一條規(guī)定就包含了三級半政府,即省級政府、副省級政府、地市級政府和縣級政府。眾所周知,管理最忌諱上下一般粗,容易權(quán)責(zé)不清,導(dǎo)致爭權(quán)奪利和推諉扯皮同時并存。這就需要法律明確規(guī)定。
